□本報記者 韓 璐 李水根□
截至目前,，浙江省已有39家縣級醫(yī)院通過被城市醫(yī)院托管的形式,，建立起初具雛形的法人治理結(jié)構(gòu),。這個結(jié)果，源于去年6月浙江省衛(wèi)生廳,、發(fā)改委等5部門出臺的《關(guān)于推進(jìn)城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉的實施意見》,。該《意見》要求，被托管醫(yī)院建立由理事會,、監(jiān)事會和醫(yī)院管理層組成的法人治理結(jié)構(gòu),。
■兩家醫(yī)院的成與敗
在中國的醫(yī)院管理實踐中，浙江省東陽市人民醫(yī)院的法人治理結(jié)構(gòu)獨樹一幟,。這一輪醫(yī)改對公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革的制度設(shè)計,，正是起源于東陽市人民醫(yī)院的法人治理改革實踐。而東陽市人民醫(yī)院的改革,，是源自一個偶然的機會。
1993年,，在臺東陽籍著名人士,、《聯(lián)合報》系董事長王惕吾先生捐贈1000萬美元，建成巍山醫(yī)院和東陽市急救中心（隸屬東陽市人民醫(yī)院）,。王惕吾提出希望醫(yī)院建立法人治理結(jié)構(gòu),。市政府同意了這個方案。東陽市人民醫(yī)院建立的法人治理結(jié)構(gòu),，不僅引來醫(yī)改制度設(shè)計者的關(guān)注,，也吸引了一撥又一撥同行前來參觀。但在20年間,，法人治理的花朵,，仍只在東陽市人民醫(yī)院孤獨地盛開著。
這期間,，也不是沒有嘗試吃螃蟹者,。2000年，距離東陽市約110公里的義烏市人民醫(yī)院成為浙江省第一家實施股份制改革的縣級醫(yī)院,，政府出面組建股份制的投資主體——義烏市醫(yī)療投資有限公司（簡稱“醫(yī)投公司”）,，負(fù)責(zé)對醫(yī)院進(jìn)行全額投資。借改革之機,，醫(yī)院建立了法人治理結(jié)構(gòu),。醫(yī)投公司成立董事會，董事長由衛(wèi)生局局長兼任,。隨后,，義烏市人民醫(yī)院更名為義烏市中心醫(yī)院,，醫(yī)投公司總共融資3.4億元，開始籌建新院,。
為了選拔新院長,，義烏市中心醫(yī)院在《健康報》等媒體上刊登了招聘通告，以20萬元年薪征招醫(yī)院院長兼醫(yī)投公司總經(jīng)理,。最終,，安徽省一個縣級市衛(wèi)生局的一位已退休局長應(yīng)聘成功。
“這個結(jié)果多少有些令人詫異,，選中的新院長年齡比較大,，有人認(rèn)為他并不是合適人選?！庇兄檎呋貞浾f,。更令人不解的是，公司董事會并沒有參與對新院長人選的表決,，只是接到了政府的通知,。新院長沒有給醫(yī)院帶來新氣象，相反,，職工福利卻在不斷下降,。20個月之后，這位院長突然辭職,，離開義烏,。
有知情者表示，確定院長人選是董事會擁有的重要權(quán)力,，從義烏市中心醫(yī)院當(dāng)時的情況來看,，董事會只是虛有其表，并無實權(quán),?！半m然看上去實施了法人治理的管理機制，但根本沒有按照法人治理的規(guī)則去運行,。一方面董事會缺乏治理能力,，另一方面政府角色依然強勢，管辦不分導(dǎo)致了怪象的發(fā)生,?！?
由于改制后財政“斷奶”，義烏市中心醫(yī)院在沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)下苦不堪言,，正常運營面臨困擾,。2009年年底，政府用3.7億余元收回了社會和個人的股本金,，并償還了基建貸款,，將醫(yī)院收回國有,，醫(yī)院董事會也就不復(fù)存在。
■根子還在政府太戀權(quán)
對義烏市中心醫(yī)院的那段改革嘗試,，東陽市人民醫(yī)院院長應(yīng)爭先認(rèn)為“可惜了”,。他說，建立法人治理結(jié)構(gòu),、實施董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制,，其核心是讓醫(yī)院獨立運行。當(dāng)前,，推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)改革面臨的最大障礙,，就是政府的觀念尚未轉(zhuǎn)變，還有些人認(rèn)為“讓醫(yī)院有了自主決策權(quán),，政府和衛(wèi)生行政部門不再任命院長,、副院長，那么醫(yī)院就不是我的了”,，因此把人事任命權(quán)看得比任何東西都重要,。（下轉(zhuǎn)第2版）（上接第1版）
在應(yīng)爭先看來，醫(yī)改的目標(biāo)不僅要使醫(yī)療體系的建設(shè)與發(fā)展能夠滿足民眾醫(yī)療需求,，同時醫(yī)療體系所消耗的社會資源還要盡可能地少一些,，讓社會能夠承受?！芭c許多國家和地區(qū)相比，我們的醫(yī)療收入中藥品和材料所占比重太高,，社會的醫(yī)療花費對醫(yī)院的補償效率太低,。”東陽市人民醫(yī)院20年來的發(fā)展恰恰證明,，在法人治理結(jié)構(gòu)下,，管理內(nèi)耗更少，運行效率更高,，內(nèi)部活力更強,。
即使被看做成功的范例，東陽市人民醫(yī)院20年的法人治理結(jié)構(gòu)改革之路也不是一帆風(fēng)順,。東陽市人民醫(yī)院最初之所以能夠建立起獨樹一幟的法人治理結(jié)構(gòu),，歸功于資本對權(quán)力的“倒逼”，1993年的管理體制改革進(jìn)行得很徹底,?！暗谝粚枚聲鲁堂鞔_，院長由董事會任命,，不必向政府匯報,；到了第二屆,，董事長提名的院長人選需呈報政府批準(zhǔn)；到第三屆,，院長提名的副院長人選也需要報政府審批,。2004年，章程中明確董事會可自行確定工資總額,；但到了2008年,，章程再次修改，明確工資總額也需要向政府報批,?！睉?yīng)爭先說，每次換屆,，都是政府和醫(yī)院權(quán)力邊界的重新博弈和劃定,。
浙江省衛(wèi)生廳副廳長馬偉杭認(rèn)為，公立醫(yī)院改革要想真正破題,，落實醫(yī)院獨立法人地位這一關(guān)不能繞過,。尤其是規(guī)模相對較大、運作較為復(fù)雜,、資源配置需要協(xié)調(diào)多方力量的醫(yī)院,，對自主權(quán)的要求更加迫切，需要強化其具體經(jīng)營管理職能和責(zé)任,，確保醫(yī)院微觀管理不受政府干預(yù),，增強內(nèi)部生機活力。
馬偉杭說,，實施法人治理結(jié)構(gòu)改革的主力軍是政府,，不是醫(yī)院，也不是衛(wèi)生行政部門,。也就是說,，政府應(yīng)成為這項改革的發(fā)起者。在傳統(tǒng)的公立醫(yī)院管理模式中,，政府和醫(yī)院之間沒有權(quán)力邊界,，不利于公立醫(yī)院的有序發(fā)展。法人治理改革要解決兩個問題,，即對醫(yī)院權(quán)力制約不夠和制約過多的問題,。一方面要從宏觀上制約醫(yī)院權(quán)力，加強公立醫(yī)院的規(guī)劃和調(diào)控,，嚴(yán)格控制公立醫(yī)院的不合理擴張,；另一方面，要把經(jīng)營管理權(quán),、用人權(quán)等微觀權(quán)力還給院長,，讓醫(yī)院最大限度地發(fā)揮運行效率,。
■托管后如何明確責(zé)權(quán)利
對于醫(yī)療水平相對落后的縣級醫(yī)院，優(yōu)質(zhì)資源的注入,，是建立法人治理結(jié)構(gòu)的一個好的契機,。
浙江大學(xué)附屬一院北侖分院院務(wù)部部長陳軍輝介紹，2008年11月,，浙大一院與北侖區(qū)人民醫(yī)院正式建立托管合作關(guān)系,，成立托管合作管理委員會，由北侖區(qū)政府,、浙大一院和區(qū)衛(wèi)生局組成,，主任由分管副區(qū)長擔(dān)任。托管合作管理委員會負(fù)責(zé)審議批準(zhǔn)合作總目標(biāo)和年度具體目標(biāo),，研究決定托管合作的重大事項,。
為推動縣級醫(yī)院服務(wù)能力上臺階，去年6月浙江省出臺的《關(guān)于推進(jìn)城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉的實施意見》,，明確要求省市三級甲等綜合醫(yī)院,、中醫(yī)院和部分專科醫(yī)院,，至少與1家縣級醫(yī)院建立全面托管式合作辦醫(yī)模式,。馬偉杭認(rèn)為，讓各自權(quán)力歸位是托管能夠順利進(jìn)行的前提,。因此,，必須建立一種治理結(jié)構(gòu)，讓城市醫(yī)院能夠全面參與托管醫(yī)院的運行管理,，使得利益相關(guān)者都能夠發(fā)揮各自的責(zé)權(quán)利,。
根據(jù)《意見》，托管醫(yī)院實行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制,，院長為法人代表,。建立由理事會,、監(jiān)事會和醫(yī)院管理層3部分組成的法人治理結(jié)構(gòu),，明確醫(yī)院決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分配與制衡,。理事會為醫(yī)院決策機構(gòu),，負(fù)責(zé)審議和制定醫(yī)院年度和中長期發(fā)展戰(zhàn)略、總體規(guī)劃等重大事項,，負(fù)責(zé)院長提名,。成員主要由當(dāng)?shù)卣安块T（或辦醫(yī)主體）、城市醫(yī)院,、托管醫(yī)院,、服務(wù)對象和其他有關(guān)方面的代表組成,，具體人員及比例由城市醫(yī)院及當(dāng)?shù)卣ɑ蜣k醫(yī)主體）協(xié)商確定。
20年前,，公立醫(yī)院法人治理改革花開浙江東陽,。20年后，浙江省一紙文件,，令法人治理之花又綻出39朵花骨朵,。在全國，法人治理之花何時能處處開遍,？
截至目前,，浙江省已有39家縣級醫(yī)院通過被城市醫(yī)院托管的形式,，建立起初具雛形的法人治理結(jié)構(gòu),。這個結(jié)果，源于去年6月浙江省衛(wèi)生廳,、發(fā)改委等5部門出臺的《關(guān)于推進(jìn)城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉的實施意見》,。該《意見》要求，被托管醫(yī)院建立由理事會,、監(jiān)事會和醫(yī)院管理層組成的法人治理結(jié)構(gòu),。
■兩家醫(yī)院的成與敗
在中國的醫(yī)院管理實踐中，浙江省東陽市人民醫(yī)院的法人治理結(jié)構(gòu)獨樹一幟,。這一輪醫(yī)改對公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革的制度設(shè)計,，正是起源于東陽市人民醫(yī)院的法人治理改革實踐。而東陽市人民醫(yī)院的改革,，是源自一個偶然的機會。
1993年,，在臺東陽籍著名人士,、《聯(lián)合報》系董事長王惕吾先生捐贈1000萬美元，建成巍山醫(yī)院和東陽市急救中心（隸屬東陽市人民醫(yī)院）,。王惕吾提出希望醫(yī)院建立法人治理結(jié)構(gòu),。市政府同意了這個方案。東陽市人民醫(yī)院建立的法人治理結(jié)構(gòu),，不僅引來醫(yī)改制度設(shè)計者的關(guān)注,，也吸引了一撥又一撥同行前來參觀。但在20年間,，法人治理的花朵,，仍只在東陽市人民醫(yī)院孤獨地盛開著。
這期間,，也不是沒有嘗試吃螃蟹者,。2000年，距離東陽市約110公里的義烏市人民醫(yī)院成為浙江省第一家實施股份制改革的縣級醫(yī)院,，政府出面組建股份制的投資主體——義烏市醫(yī)療投資有限公司（簡稱“醫(yī)投公司”）,，負(fù)責(zé)對醫(yī)院進(jìn)行全額投資。借改革之機,，醫(yī)院建立了法人治理結(jié)構(gòu),。醫(yī)投公司成立董事會，董事長由衛(wèi)生局局長兼任,。隨后,，義烏市人民醫(yī)院更名為義烏市中心醫(yī)院,，醫(yī)投公司總共融資3.4億元，開始籌建新院,。
為了選拔新院長,，義烏市中心醫(yī)院在《健康報》等媒體上刊登了招聘通告，以20萬元年薪征招醫(yī)院院長兼醫(yī)投公司總經(jīng)理,。最終,，安徽省一個縣級市衛(wèi)生局的一位已退休局長應(yīng)聘成功。
“這個結(jié)果多少有些令人詫異,，選中的新院長年齡比較大,，有人認(rèn)為他并不是合適人選?！庇兄檎呋貞浾f,。更令人不解的是，公司董事會并沒有參與對新院長人選的表決,，只是接到了政府的通知,。新院長沒有給醫(yī)院帶來新氣象，相反,，職工福利卻在不斷下降,。20個月之后，這位院長突然辭職,，離開義烏,。
有知情者表示，確定院長人選是董事會擁有的重要權(quán)力,，從義烏市中心醫(yī)院當(dāng)時的情況來看,，董事會只是虛有其表，并無實權(quán),?！半m然看上去實施了法人治理的管理機制，但根本沒有按照法人治理的規(guī)則去運行,。一方面董事會缺乏治理能力,，另一方面政府角色依然強勢，管辦不分導(dǎo)致了怪象的發(fā)生,?！?
由于改制后財政“斷奶”，義烏市中心醫(yī)院在沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)下苦不堪言,，正常運營面臨困擾,。2009年年底，政府用3.7億余元收回了社會和個人的股本金,，并償還了基建貸款,，將醫(yī)院收回國有,，醫(yī)院董事會也就不復(fù)存在。
■根子還在政府太戀權(quán)
對義烏市中心醫(yī)院的那段改革嘗試,，東陽市人民醫(yī)院院長應(yīng)爭先認(rèn)為“可惜了”,。他說，建立法人治理結(jié)構(gòu),、實施董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制,，其核心是讓醫(yī)院獨立運行。當(dāng)前,，推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)改革面臨的最大障礙,，就是政府的觀念尚未轉(zhuǎn)變，還有些人認(rèn)為“讓醫(yī)院有了自主決策權(quán),，政府和衛(wèi)生行政部門不再任命院長,、副院長，那么醫(yī)院就不是我的了”,，因此把人事任命權(quán)看得比任何東西都重要,。（下轉(zhuǎn)第2版）（上接第1版）
在應(yīng)爭先看來，醫(yī)改的目標(biāo)不僅要使醫(yī)療體系的建設(shè)與發(fā)展能夠滿足民眾醫(yī)療需求,，同時醫(yī)療體系所消耗的社會資源還要盡可能地少一些,，讓社會能夠承受?！芭c許多國家和地區(qū)相比，我們的醫(yī)療收入中藥品和材料所占比重太高,，社會的醫(yī)療花費對醫(yī)院的補償效率太低,。”東陽市人民醫(yī)院20年來的發(fā)展恰恰證明,，在法人治理結(jié)構(gòu)下,，管理內(nèi)耗更少，運行效率更高,，內(nèi)部活力更強,。
即使被看做成功的范例，東陽市人民醫(yī)院20年的法人治理結(jié)構(gòu)改革之路也不是一帆風(fēng)順,。東陽市人民醫(yī)院最初之所以能夠建立起獨樹一幟的法人治理結(jié)構(gòu),，歸功于資本對權(quán)力的“倒逼”，1993年的管理體制改革進(jìn)行得很徹底,?！暗谝粚枚聲鲁堂鞔_，院長由董事會任命,，不必向政府匯報,；到了第二屆,，董事長提名的院長人選需呈報政府批準(zhǔn)；到第三屆,，院長提名的副院長人選也需要報政府審批,。2004年，章程中明確董事會可自行確定工資總額,；但到了2008年,，章程再次修改，明確工資總額也需要向政府報批,?！睉?yīng)爭先說，每次換屆,，都是政府和醫(yī)院權(quán)力邊界的重新博弈和劃定,。
浙江省衛(wèi)生廳副廳長馬偉杭認(rèn)為，公立醫(yī)院改革要想真正破題,，落實醫(yī)院獨立法人地位這一關(guān)不能繞過,。尤其是規(guī)模相對較大、運作較為復(fù)雜,、資源配置需要協(xié)調(diào)多方力量的醫(yī)院,，對自主權(quán)的要求更加迫切，需要強化其具體經(jīng)營管理職能和責(zé)任,，確保醫(yī)院微觀管理不受政府干預(yù),，增強內(nèi)部生機活力。
馬偉杭說,，實施法人治理結(jié)構(gòu)改革的主力軍是政府,，不是醫(yī)院，也不是衛(wèi)生行政部門,。也就是說,，政府應(yīng)成為這項改革的發(fā)起者。在傳統(tǒng)的公立醫(yī)院管理模式中,，政府和醫(yī)院之間沒有權(quán)力邊界,，不利于公立醫(yī)院的有序發(fā)展。法人治理改革要解決兩個問題,，即對醫(yī)院權(quán)力制約不夠和制約過多的問題,。一方面要從宏觀上制約醫(yī)院權(quán)力，加強公立醫(yī)院的規(guī)劃和調(diào)控,，嚴(yán)格控制公立醫(yī)院的不合理擴張,；另一方面，要把經(jīng)營管理權(quán),、用人權(quán)等微觀權(quán)力還給院長,，讓醫(yī)院最大限度地發(fā)揮運行效率,。
■托管后如何明確責(zé)權(quán)利
對于醫(yī)療水平相對落后的縣級醫(yī)院，優(yōu)質(zhì)資源的注入,，是建立法人治理結(jié)構(gòu)的一個好的契機,。
浙江大學(xué)附屬一院北侖分院院務(wù)部部長陳軍輝介紹，2008年11月,，浙大一院與北侖區(qū)人民醫(yī)院正式建立托管合作關(guān)系,，成立托管合作管理委員會，由北侖區(qū)政府,、浙大一院和區(qū)衛(wèi)生局組成,，主任由分管副區(qū)長擔(dān)任。托管合作管理委員會負(fù)責(zé)審議批準(zhǔn)合作總目標(biāo)和年度具體目標(biāo),，研究決定托管合作的重大事項,。
為推動縣級醫(yī)院服務(wù)能力上臺階，去年6月浙江省出臺的《關(guān)于推進(jìn)城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉的實施意見》,，明確要求省市三級甲等綜合醫(yī)院,、中醫(yī)院和部分專科醫(yī)院,，至少與1家縣級醫(yī)院建立全面托管式合作辦醫(yī)模式,。馬偉杭認(rèn)為，讓各自權(quán)力歸位是托管能夠順利進(jìn)行的前提,。因此,，必須建立一種治理結(jié)構(gòu)，讓城市醫(yī)院能夠全面參與托管醫(yī)院的運行管理,，使得利益相關(guān)者都能夠發(fā)揮各自的責(zé)權(quán)利,。
根據(jù)《意見》，托管醫(yī)院實行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制,，院長為法人代表,。建立由理事會,、監(jiān)事會和醫(yī)院管理層3部分組成的法人治理結(jié)構(gòu),，明確醫(yī)院決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分配與制衡,。理事會為醫(yī)院決策機構(gòu),，負(fù)責(zé)審議和制定醫(yī)院年度和中長期發(fā)展戰(zhàn)略、總體規(guī)劃等重大事項,，負(fù)責(zé)院長提名,。成員主要由當(dāng)?shù)卣安块T（或辦醫(yī)主體）、城市醫(yī)院,、托管醫(yī)院,、服務(wù)對象和其他有關(guān)方面的代表組成,，具體人員及比例由城市醫(yī)院及當(dāng)?shù)卣ɑ蜣k醫(yī)主體）協(xié)商確定。
20年前,，公立醫(yī)院法人治理改革花開浙江東陽,。20年后，浙江省一紙文件,，令法人治理之花又綻出39朵花骨朵,。在全國，法人治理之花何時能處處開遍,？
