□本報(bào)記者 曹 政 通訊員 李 創(chuàng) 鐘偉梅□
■十年探索
接近年底,，深圳市南山人民醫(yī)院院長張德仁忙得不亦樂乎,。作為醫(yī)院管理者，他要準(zhǔn)備這一年的工作總結(jié)匯報(bào),。和其他地方院長不同的是,，他所要匯報(bào)的上級,，并不是當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生局，而是醫(yī)院的理事會。
2009年6月,，南山人民醫(yī)院作為深圳的試點(diǎn)，開始試水醫(yī)院理事會模式,。理事會在區(qū)政府授權(quán)下開展工作,，接受區(qū)政府的監(jiān)督管理，主要職能是履行醫(yī)院決策職能,，形成“政府出資,、理事決策、班子經(jīng)營,、多重監(jiān)督”的管理體制,。醫(yī)院院長就是“首席執(zhí)行官”，有了更多,、更有保障的經(jīng)營自主權(quán),，同時(shí)又要對醫(yī)院管理委員會負(fù)責(zé)。而政府衛(wèi)生部門權(quán)限僅是為公立醫(yī)院提供配套公共服務(wù)和行業(yè)監(jiān)督管理,，不再干預(yù)醫(yī)院的具體事務(wù),。
南山醫(yī)院理事會成立后，先后決策了多項(xiàng)重大醫(yī)院合作項(xiàng)目,，比如拿出1000萬元與武漢協(xié)和醫(yī)院合作,；以提供10年免費(fèi)住房的方式吸引3名國內(nèi)知名醫(yī)學(xué)教授加盟，成為醫(yī)院科室主任,，特別是吸引了1名在美國工作20多年的教授來院,。“這位專家在美國已經(jīng)是40萬美金年薪,，來到南山醫(yī)院的待遇肯定要打破原有公立醫(yī)院的薪酬體制,。放在以前，可能要通過衛(wèi)生,、財(cái)政,、人事等多個(gè)部門轉(zhuǎn)一圈，難度很大?，F(xiàn)在,，理事會考核后,，覺得這個(gè)頂級醫(yī)生值這個(gè)分量，很快就拍板決定了,?！睆埖氯收f。
公立醫(yī)院改革,，已成為醫(yī)改的重點(diǎn)和難點(diǎn),。其中，對完善醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)的探索,，深圳已經(jīng)進(jìn)行了10年,。
除了理事會模式外，深圳還出現(xiàn)了院務(wù)委員會模式,。2001年9月,，深圳市政府與北京大學(xué)、香港科技大學(xué)合作,，成立深圳北京大學(xué)香港科技大學(xué)醫(yī)學(xué)中心，并將剛建成的“深圳中心醫(yī)院”更名為“北京大學(xué)深圳醫(yī)院”,，委托給醫(yī)學(xué)中心管理,。醫(yī)學(xué)中心通過院務(wù)委員會行使對北大深圳醫(yī)院的決策權(quán)，院務(wù)委員會主任由市衛(wèi)生行政部門和兩所大學(xué)有關(guān)人員擔(dān)任,，每月召開一次會議,。
龍崗中醫(yī)院則在探索委托企業(yè)管理模式。龍崗區(qū)準(zhǔn)備在確保龍崗中醫(yī)院公益性的基礎(chǔ)上,，由平安集團(tuán)以戰(zhàn)略投資者身份,，協(xié)同其他優(yōu)秀的醫(yī)療產(chǎn)業(yè)運(yùn)營方，通過現(xiàn)金增資,、托管,、租賃等可行的方式投資龍崗中醫(yī)院，全面負(fù)責(zé)龍崗中醫(yī)院的運(yùn)營管理,。醫(yī)院必須接受衛(wèi)生行政部門的行業(yè)管理,，按照衛(wèi)生行業(yè)管理規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)其他公共衛(wèi)生服務(wù)的責(zé)任和義務(wù),。
上述模式皆著力于醫(yī)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),，比如院務(wù)委員會模式，是探索如何提升醫(yī)院教,、科,、研能力；理事會模式,，是研究如何在醫(yī)院層面協(xié)調(diào)政府資源,；委托企業(yè)管理模式,，則是探索引進(jìn)社會資本，從法律意義上探索實(shí)現(xiàn)“管辦分開”,。（下轉(zhuǎn)第3版）（上接第1版）
但是,，這些先行的試點(diǎn)卻暴露出“先天不足”?！吧钲诂F(xiàn)有46家公立醫(yī)院,，如果每家公立醫(yī)院都建立獨(dú)立的理事會，市,、區(qū)兩級政府需要派出大批出資人代表,，在實(shí)施操作上有一定的難度?！币晃魂P(guān)注深圳醫(yī)改的專家分析說,，“再就是委托管理面臨較大的委托風(fēng)險(xiǎn)。我國尚無成熟的醫(yī)院管理組織認(rèn)證制度,，公立醫(yī)院的公益性目標(biāo)考核體系尚需建立,，受托方的選擇、合同文本的確定具有一定的不可預(yù)知性,，有可能引發(fā)經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn),。”
■走入“深水區(qū)”
在深圳衛(wèi)生改革者們看來,，這些零散的醫(yī)院改革,，并未觸動(dòng)醫(yī)院管理體制最根本的難題。
“公立醫(yī)院改革,，名義上是改醫(yī)院,，實(shí)際上是要改政府?！鄙钲谑行l(wèi)生人口計(jì)生委主任江捍平說,。
在現(xiàn)行體制下，政府“辦醫(yī)”職能分散在政府各個(gè)部門,，如發(fā)改,、人事、財(cái)政,、社保,、物價(jià)、政府采購等,，項(xiàng)目投資,、財(cái)政補(bǔ)貼、社保經(jīng)費(fèi),、機(jī)構(gòu)編制,、人員聘用,、物價(jià)收費(fèi)、設(shè)備采購等問題明顯制約醫(yī)院發(fā)展,；衛(wèi)生法律法規(guī)經(jīng)常被不同政府部門的法規(guī)性文件所左右,，導(dǎo)致政府的辦醫(yī)政策難以統(tǒng)一。
“一到有事的時(shí)候,，院長就得在各個(gè)部門之間四處‘化緣’,。”一位公立醫(yī)院院長自嘲,，自己更像是一名“公關(guān)經(jīng)理”,。
江捍平認(rèn)為，醫(yī)院內(nèi)部改革只是“治標(biāo)”,，公立醫(yī)院改革“治本”之策仍在于理順醫(yī)院外部治理結(jié)構(gòu),，在于政府自身改革職能定位，改善行政效能,。深圳公立醫(yī)院改革的整體布局,，正是從此入手。
2009年1月,，深圳在龍崗區(qū)探索成立專門醫(yī)院管理機(jī)構(gòu)——醫(yī)院管理中心,，作為區(qū)衛(wèi)生局直屬財(cái)政全額撥款事業(yè)單位，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理11家街道公立醫(yī)院發(fā)展事務(wù),。
今年7月，深圳在完善醫(yī)院基礎(chǔ)管理制度的基礎(chǔ)上,，又對醫(yī)院“簡政放權(quán)”,。院長對醫(yī)院的人、財(cái),、物行使支配權(quán),，對醫(yī)院的發(fā)展規(guī)劃、科室設(shè)置,、人員配備及各項(xiàng)規(guī)章制度的建立,、修改和廢除有決定權(quán)，對醫(yī)院職工有聘任,、解聘和獎(jiǎng)懲權(quán),。
與這些局部的突破相比，深圳公立醫(yī)院改革的整體方案卻面臨“難產(chǎn)”,?！白畲箅y點(diǎn)便是各部門對于管辦分開實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵的理解存在差異?！眳⑴c深圳醫(yī)改的一位專家告訴記者,，爭議的焦點(diǎn),，就在如何調(diào)整職能劃分。到底是在衛(wèi)生部門之內(nèi)成立專門醫(yī)院管理機(jī)構(gòu),，還是單獨(dú)另設(shè)機(jī)構(gòu),？從醞釀深圳公立醫(yī)院改革方案之初，各方對于醫(yī)管部門的設(shè)置便是爭論不休,。
“簡單的‘政事分開,、管辦分開’，有可能導(dǎo)致政府部門之間的協(xié)調(diào)難,、執(zhí)行難,，或?qū)е聶C(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、職能重疊,，增加政府行政成本,，降低政府公共服務(wù)效率?！苯雌秸f,，自己不贊同成立獨(dú)立于衛(wèi)生行政部門之外的醫(yī)院管理組織。
“我們改革的目標(biāo),，就是想理順醫(yī)院的外部治理結(jié)構(gòu),。”江捍平解釋說,，公立醫(yī)院改革,，并非部門利益之爭，目標(biāo)是提高公立醫(yī)院的管理績效,，讓老百姓能夠更好地享受醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù),。
記者了解到，在深圳醫(yī)改的其他配套方案設(shè)計(jì)中,，諸如人事制度,、補(bǔ)償機(jī)制等改革，各部門觀點(diǎn)比較一致,，因此政策制定較快,，各單項(xiàng)改革在不斷地推進(jìn)。但公立醫(yī)院改革方案的爭論,，導(dǎo)致整體改革方案遲遲未能出臺,。
■“大衛(wèi)生”改革
方案被擱置，但改革仍在進(jìn)行,。接近年底,，江捍平計(jì)劃抓緊時(shí)間，把深圳的46家公立醫(yī)院都跑一遍,。這并非例行公事般的巡查,，而是要和每一家公立醫(yī)院的院長逐個(gè)簽訂合同,。
“合同的內(nèi)容，就是厘清政府和醫(yī)院的權(quán)責(zé),?！苯雌秸f。在他的計(jì)劃里,，期望借助合同這一形式,，進(jìn)一步明確衛(wèi)生行政部門與醫(yī)院之間的權(quán)責(zé)：建立以公益性為核心的公立醫(yī)院績效考核體系，推進(jìn)醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子經(jīng)營管理責(zé)任制,；通過簽訂經(jīng)營管理目標(biāo)責(zé)任書,，明確政府與公立醫(yī)院的責(zé)權(quán)關(guān)系，在強(qiáng)化對公立醫(yī)院功能定位,、發(fā)展規(guī)劃,、績效考核的監(jiān)管的基礎(chǔ)上，落實(shí)公立醫(yī)院經(jīng)營管理自主權(quán),，實(shí)現(xiàn)“政事分開”,。
在江捍平看來，“政事分開”是指政府衛(wèi)生行政職能與公立醫(yī)院運(yùn)營事權(quán)分開,，衛(wèi)生行政部門應(yīng)統(tǒng)籌行使“辦醫(yī)保障”決策權(quán)和有效行使“行業(yè)管理”監(jiān)管權(quán),，醫(yī)院運(yùn)營組織應(yīng)依法依規(guī)獨(dú)立經(jīng)營管理公立醫(yī)院并承擔(dān)管理風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任?！肮苻k分開”是指政府的監(jiān)管職能與公立醫(yī)院內(nèi)部管理職能分開,。衛(wèi)生行政部門不能以行業(yè)監(jiān)管為由，規(guī)制屬于公立醫(yī)院內(nèi)部管理事務(wù)的人,、財(cái),、物運(yùn)行。這種制度安排才是“政事分開”,、“管辦分開”的著力點(diǎn)和支撐點(diǎn),。
因此,，他所提出的公立醫(yī)院改革方案,，是基于“大衛(wèi)生”框架下的領(lǐng)導(dǎo)體制和治理架構(gòu)：市衛(wèi)生行政部門下設(shè)醫(yī)院管理中心，負(fù)責(zé)履行市屬公立醫(yī)院的資產(chǎn)管理,、財(cái)務(wù)監(jiān)管和醫(yī)院主要負(fù)責(zé)人的聘任,。在條件成熟的情況下，逐步將各級各類公立醫(yī)院移交醫(yī)院管理中心一體化管理,。醫(yī)院管理中心建立以醫(yī)院管理委員會為核心的法人治理結(jié)構(gòu),，負(fù)責(zé)履行有關(guān)公立醫(yī)院的重大決策職能。醫(yī)管會組成人員由代表政府部門的委員和代表社會公眾的獨(dú)立委員組成,，建立統(tǒng)一,、協(xié)調(diào),、高效的權(quán)責(zé)一致的公立醫(yī)院管理體制。
“深圳是改革開放的試驗(yàn)田,?！苯雌秸f，“深圳公立醫(yī)院改革的目標(biāo),，就是探索出一條投入小,、產(chǎn)出好的改革發(fā)展模式?！?/P>
