國(guó)務(wù)院近日頒布實(shí)施的“全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015-2020年）”，本文為北京大學(xué)中國(guó)衛(wèi)生發(fā)展研究中心孟慶躍對(duì)綱要的解讀,。以下為解讀全文――

　　國(guó)務(wù)院近日頒布實(shí)施的“全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015-2020年）”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)劃綱要），將是指導(dǎo)各地進(jìn)行衛(wèi)生資源規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件,，也對(duì)解決目前醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)醫(yī)改）中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題發(fā)揮重要作用,，并將深刻影響未來(lái)衛(wèi)生服務(wù)體系的構(gòu)建。

　　傳統(tǒng)的衛(wèi)生資源規(guī)劃以衛(wèi)生要素規(guī)劃為主,，主要從衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量,、床位數(shù)量等總量指標(biāo)上進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制定，難以反映衛(wèi)生體系結(jié)構(gòu)調(diào)整和完善的需要,，也與健康改善的核心目標(biāo)脫節(jié),，在實(shí)際操作中也存在無(wú)法將資源規(guī)劃總量指標(biāo)分解落實(shí)的困難。而此次規(guī)劃綱要至少在以下三個(gè)方面有突破,。第一,，在規(guī)劃綱要原則中，明確提出健康需求導(dǎo)向,，抓住了規(guī)劃的核心目的是提高人民群眾的健康水平,。規(guī)劃的對(duì)象是衛(wèi)生服務(wù)供方體系，落腳點(diǎn)是健康,。在理念上,，健康需求導(dǎo)向也與之前規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生服務(wù)需求導(dǎo)向不同，從本質(zhì)上更加明晰了衛(wèi)生體系規(guī)劃為什么的問(wèn)題,。第二,，在各級(jí)各類(lèi)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)設(shè)置和床位設(shè)置中，首先對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的功能進(jìn)行了明確界定,，為提出醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)設(shè)置原則和資源配置標(biāo)準(zhǔn)提出了依據(jù),。第三，規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)功能整合和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)間的分工合作,，從體系水平而非僅僅機(jī)構(gòu)水平,，提出了完善服務(wù)能力的要求。下面主要從機(jī)構(gòu)功能和體系整合兩個(gè)方面談點(diǎn)看法,。

　　一,、完善醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)功能是提升服務(wù)體系能力的核心

　　與日益增長(zhǎng)的衛(wèi)生服務(wù)需求相比,，由于歷史欠賬較多、基礎(chǔ)薄弱,，我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi),，都將面臨衛(wèi)生資源特別是合格的衛(wèi)生資源總量不足的問(wèn)題。但是如果僅僅依靠增加衛(wèi)生資源總量,，而醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的功能沒(méi)有合理的規(guī)定和安排,，提升衛(wèi)生服務(wù)體系能力的空間將受到限制。規(guī)劃綱要對(duì)各級(jí)各類(lèi)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的功能予以明確,，將有利于解決目前服務(wù)功能混亂的問(wèn)題,。

　　醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)普遍存在著服務(wù)功能錯(cuò)位的問(wèn)題。根據(jù)醫(yī)療服務(wù)需求特點(diǎn),，考慮一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平下供給能力,，診療難度一般、常見(jiàn)多發(fā)疾病的服務(wù)應(yīng)當(dāng)解決在基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu),，這既符合健康原則,，也符合成本效果原則。但目前現(xiàn)狀是,，大量基本的醫(yī)療服務(wù)由省市級(jí)高層次醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供,，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)功能日漸弱化，進(jìn)一步加深了醫(yī)療服務(wù)供需矛盾,。服務(wù)功能錯(cuò)位有多方面的原因,，包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)因素和基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)能力不足等，這需要從根本上給予解決,，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,，不解決錯(cuò)位問(wèn)題，醫(yī)療服務(wù)供需平衡將難以實(shí)現(xiàn),。

　　醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)功能重疊是另外一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題,。我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)設(shè)置及其規(guī)劃是條塊結(jié)合，以條為主,。比如歷史上形成的各類(lèi)醫(yī)療服務(wù)專(zhuān)科機(jī)構(gòu),，基本上是在中央政策指導(dǎo)下，在各級(jí)政府層面上建成和發(fā)展,。隨著健康轉(zhuǎn)型和服務(wù)需求結(jié)構(gòu)的變化,，因生存和發(fā)展的需要，這些機(jī)構(gòu)也因勢(shì)而變,，其原來(lái)賦予的功能界限逐漸模糊,，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)間的功能重疊現(xiàn)象日漸突出。功能重疊造成的最大問(wèn)題是資源浪費(fèi)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。此次規(guī)劃綱要對(duì)醫(yī)院,、基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的功能進(jìn)行了原則性界定,，對(duì)各地進(jìn)一步細(xì)化各級(jí)各類(lèi)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的功能指明了方向。

　　醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)展中也存在著功能缺位的問(wèn)題,。雙向轉(zhuǎn)診和社區(qū)首診制是過(guò)去幾年加強(qiáng)衛(wèi)生體系建設(shè)和醫(yī)改的重點(diǎn)工作,，但是進(jìn)展緩慢。除了政策激勵(lì)和服務(wù)能力因素外,，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不能履行轉(zhuǎn)診職能也是重要原因,。此外，比如上級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo),、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)開(kāi)展公共衛(wèi)生工作進(jìn)行指導(dǎo)等功能,，在實(shí)際工作中也存在缺位的問(wèn)題,。如何補(bǔ)缺,，也需要在規(guī)劃綱要指導(dǎo)下，各地積極探索和實(shí)踐,。

　　二,、功能整合和分工合作是促進(jìn)衛(wèi)生體系整合的關(guān)鍵

　　正如規(guī)劃綱要中指出的，我國(guó)衛(wèi)生服務(wù)體系存在協(xié)同不足的問(wèn)題,。一個(gè)缺乏協(xié)同的衛(wèi)生服務(wù)體系將不可能完成健康促進(jìn)的任務(wù),，因?yàn)槲覀兯媾R的主要健康問(wèn)題是慢病，慢病防治需要一個(gè)連續(xù)的,、相互協(xié)調(diào)的,、以人為本的、以基層衛(wèi)生服務(wù)為基礎(chǔ)的體系,。

　　規(guī)劃綱要從防治結(jié)合,、上下聯(lián)動(dòng)、中西醫(yī)結(jié)合,、多元辦醫(yī),、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等五個(gè)方面，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在明確各自功能的基礎(chǔ)上如何進(jìn)行合作聯(lián)合提出了要求,，實(shí)現(xiàn)這五個(gè)方面的整合和合作,，對(duì)于建立一個(gè)功能更加完整的衛(wèi)生體系至關(guān)重要，但在實(shí)踐中,，因?yàn)楦鞣N體制機(jī)制方面存在的障礙,，功能整合和分工合作要取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展和獲得顯著成效并不容易，需要在規(guī)劃綱要指導(dǎo)下,，各地通過(guò)改革和創(chuàng)新來(lái)完成,。

　　防治結(jié)合的關(guān)鍵是創(chuàng)新銜接機(jī)制。防治結(jié)合或者醫(yī)防結(jié)合是解決當(dāng)前及今后主要健康問(wèn)題的重要策略。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的醫(yī)防機(jī)構(gòu)分設(shè),，為防治結(jié)合帶來(lái)了很大的挑戰(zhàn),。如果在短期內(nèi)尚無(wú)法在機(jī)構(gòu)設(shè)置上進(jìn)行根本性變革，創(chuàng)新醫(yī)防銜接機(jī)制將是當(dāng)前需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題,。銜接機(jī)制可以從三個(gè)層面考慮,，一是醫(yī)防機(jī)構(gòu)合作激勵(lì)機(jī)制，建立雙方從合作中雙贏的機(jī)制,；二是從服務(wù)技術(shù)層面,，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)防者能治、治者能防,，解決防治斷裂的問(wèn)題,；三是從責(zé)任分擔(dān)的層面，建立醫(yī)防共同承擔(dān)區(qū)域健康促進(jìn)社會(huì)責(zé)任的機(jī)制,，并建立相應(yīng)的管理和評(píng)價(jià)機(jī)制,。

　　上下聯(lián)動(dòng)的核心是強(qiáng)化基層衛(wèi)生能力。分級(jí)診療和轉(zhuǎn)診等制度的建立,，是實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ),，而其核心是加強(qiáng)基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。醫(yī)改幾年,，基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)硬件條件得到明顯改善,，但是其衛(wèi)生技術(shù)人員整體服務(wù)能力與上級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的差距卻沒(méi)有縮小，甚至有擴(kuò)大的趨勢(shì),。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室的能力沒(méi)有明顯提高,，規(guī)劃綱要中提出的縣域一體化就沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)；如果城鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的能力沒(méi)有明顯提高,，建立分級(jí)診療的政策也難以落實(shí),。所以，落實(shí)上下聯(lián)動(dòng)要求,，需要通過(guò)醫(yī)改繼續(xù)加大力氣強(qiáng)化基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)能力建設(shè),，控制高層次醫(yī)療機(jī)構(gòu)單體規(guī)模擴(kuò)張，實(shí)質(zhì)性提升基層衛(wèi)生服務(wù)能力,。

　　多元發(fā)展的重點(diǎn)是明確目標(biāo),。規(guī)劃綱要提出，社會(huì)力量可以直接投向資源稀缺及滿(mǎn)足多元需求的服務(wù)領(lǐng)域,，也可以多種形式參與國(guó)有企業(yè)所辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)等部分公立醫(yī)院改制重組,，以及其他促進(jìn)多元辦醫(yī)的舉措。社會(huì)力量辦醫(yī)是當(dāng)前政策熱點(diǎn),，既反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展宏觀政策需求,，也體現(xiàn)了醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)自身規(guī)律及其特點(diǎn),。由于各地衛(wèi)生資源現(xiàn)狀和衛(wèi)生體系需要解決的問(wèn)題不同，如何落實(shí)多元發(fā)展政策需要因地制宜,，關(guān)鍵是明確多元發(fā)展的目標(biāo),。多元發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是有利于解決健康問(wèn)題，有利于改善衛(wèi)生體系的效率和公平,，有利于提升人民群眾對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的滿(mǎn)意度,。在缺乏規(guī)劃約束和指導(dǎo)下的多元發(fā)展，將可能背離醫(yī)療衛(wèi)生多元發(fā)展的目標(biāo),，帶來(lái)社會(huì)資源浪費(fèi)和衛(wèi)生體系發(fā)展新的問(wèn)題的產(chǎn)生,。因此，醫(yī)療衛(wèi)生多元發(fā)展需要規(guī)劃綱要的指導(dǎo),，需要各地在制定衛(wèi)生資源規(guī)劃中予以充分考慮,，需要提高醫(yī)療行業(yè)監(jiān)管水平。