解密招投標(biāo)困局制氧機(jī)：規(guī)范程序成各方瓜分利益外衣
招投標(biāo)困局
招投標(biāo),，一種國際通用的應(yīng)用技制氧機(jī)術(shù)經(jīng)濟(jì)評價方法,，很多年前從西方移植而來,，今天依然水土不服；
本是一劑反腐良藥,，在缺乏規(guī)范誠信的市場土壤,，反而催生副作用：嚴(yán)密環(huán)節(jié)在暗箱操作中被各個擊破，規(guī)范程序成為各方瓜分“唐僧肉”的合法外衣……招投標(biāo)困局是運(yùn)行規(guī)則的設(shè)計(jì)缺陷,，是監(jiān)督管理的失之于軟,？還是體制機(jī)制的固有矛盾,？
披上“程序合法”的外衣，每一個制氧機(jī)環(huán)節(jié)按照法定程序按部就班,。在覬覦者的操作下,，一場招投標(biāo)成為招標(biāo)人(項(xiàng)目業(yè)主)、投標(biāo)人,、招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu),、評標(biāo)專家和監(jiān)督人員分噬國家利益蛋糕的狂歡劇——
一場串標(biāo)四幕劇
文 本刊記者 孟盛
2009年7月15日，西部某縣國土局原局長王建因受賄罪被判處有期徒刑10年6個月,，并處沒收財(cái)產(chǎn)30萬元,。“土地爺”落馬，始于一宗土地整理項(xiàng)目,。作為該縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整理項(xiàng)目業(yè)主,，王建與投標(biāo)人同流合污、串通一氣,，導(dǎo)致一個1800萬元的國家土地整理項(xiàng)目的招投標(biāo)過程被徹底操縱,。
從項(xiàng)目的招投標(biāo)形式看,，似乎每個環(huán)節(jié)都是按照法定程序運(yùn)行的,，如在指定媒體發(fā)布了公告、公示,，從省評標(biāo)專家?guī)斐槿≡u標(biāo)專家,，相關(guān)部門派人參與現(xiàn)場監(jiān)督等。然而,，每一個“合法程序”的結(jié)果,，都是各個利益團(tuán)體精心謀劃之作。盡管演出了四幕自以為天衣無縫的招標(biāo)秀,，最終還是無法逃脫恢恢法網(wǎng),。
第一幕：勾兌項(xiàng)目業(yè)主
一個普普通通的土地整理項(xiàng)目，勾起了各類角色的歪腦筋,。
縣建設(shè)局招標(biāo)站職工廖華以前當(dāng)過招標(biāo)站長,，后因賭博被撤職，仕途無望,，一直想借招標(biāo)站這個平臺撈錢,，卻苦于缺乏機(jī)會,。當(dāng)?shù)弥l(xiāng)鎮(zhèn)有個總投資近1800萬元的土地整理項(xiàng)目,，廖華大感發(fā)財(cái)?shù)臋C(jī)遇已至,，熟悉招投標(biāo)的他,，想從中大做文章,。
廖華迅速找到當(dāng)?shù)匾患曳康禺a(chǎn)商林君合伙,，二人一拍即合，一個出謀,，一個出錢,，要把項(xiàng)目拿到手,。林君的公司不具備土地整理施工資質(zhì),，廖華要負(fù)責(zé)通過借牌成功包裝,，林君則慷慨地拿出6萬元操作費(fèi)，并承諾事成后三個標(biāo)段每個再給10萬元,。
要操縱招投標(biāo),，第一幕自然是要先“拉下”項(xiàng)目業(yè)主，即縣國土資源局,。
通過廖華的穿針引線,，林君與王建觥籌交錯，利欲讓雙方“感情”迅速升溫,。飯后,，10萬元現(xiàn)金擺在王建面前……
收了錢的國土局長很“稱職”，第二天便給林君遞點(diǎn)子,，拉攏主事官員耕保股長老闞。林君不敢怠慢,，在請老闞喝茶時塞了1萬元現(xiàn)金,。因?yàn)槔详R能夠在比選招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)時幫上忙。“能關(guān)照就關(guān)照一下,。”王建暗示老闞,。
一些領(lǐng)導(dǎo)干部深陷非法利益格局，違規(guī)插手,、干預(yù)招投標(biāo)活動,，進(jìn)一步加劇了招投標(biāo)亂相叢生。各路“神仙”合唱的一出“好戲”紛紛登場,。
第二幕：操縱招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)
第二幕比選招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的好戲很快上演——“不管怎么選,，我讓誰中誰就中”。
2008年5月,，項(xiàng)目開始公開比選招標(biāo)代理機(jī)構(gòu),，門檻被設(shè)置得很高,，資質(zhì)和業(yè)績要求卡得最終只剩4家公司報(bào)名，而評標(biāo)時,，4家公司莫名其妙地全部流標(biāo),，繼而改為邀請比選，競爭范圍大大縮小,。
聽到風(fēng)聲后,，林君立即開始運(yùn)作，招標(biāo)代理金威公司的梁總被圈了進(jìn)來,。林君打包票,，保證他中選，事成之后再重謝,。
果不其然,，在47家報(bào)名者隨機(jī)抽取兩家參與比選的環(huán)節(jié)中，金威公司被“神奇”抽中,。由于邀請比選的評比標(biāo)準(zhǔn)和辦法由業(yè)主自主確定,，有老闞的關(guān)照，金威公司十拿九穩(wěn),。當(dāng)晚,，梁總積極向林君“表忠心”：一旦中選，招標(biāo)文件可以按林的意思擬定,，控制報(bào)名更不在話下,。
金威公司被“既定”選中，按照林君的“指示”,，梁總在招標(biāo)文件中將業(yè)績,、資質(zhì)等門檻人為增高，以此卡住潛在競爭者報(bào)名,。
另一邊,，廖華也沒閑著，他用3家工程公司的牌子報(bào)了3個標(biāo)段的名,，按照“行規(guī)”,，廖華只需在事成后付中標(biāo)合同價的2%作為借牌“管理費(fèi)”。
主演到位,，還需友情客串,。這時，金威公司發(fā)揮了作用,，先后聯(lián)系了13家公司幫忙圍標(biāo),，最后有3家公司成功報(bào)名。當(dāng)然，所有報(bào)名涉及的費(fèi)用都由林君買單,，另外還有每家2000元的酬勞,。
至此，二人組織了6家企業(yè)參與投標(biāo),，3家是廖華借的牌,，3家是林君請的陪襯。戲唱足了,，不忘粉飾細(xì)節(jié),，廖華又請人“精心”制作了投標(biāo)文件，對借牌企業(yè)的業(yè)績進(jìn)行一番包裝,，18個業(yè)績證明材料中,，13個都是偽造或變造國家機(jī)關(guān)公文和印章制作的虛假業(yè)績。
第三幕：拉監(jiān)督人員下水
對招投標(biāo)程序爛熟于心的廖華,，深諳如何利用當(dāng)?shù)厣婕罢袠?biāo)工作的各種人脈資源,，對一些關(guān)鍵人物，他都會提醒林君及時結(jié)交,。如縣監(jiān)察局執(zhí)法室主任老張，看似只負(fù)責(zé)表面的監(jiān)督工作,，其實(shí)大有用處,，不能忽視；于是,，通過廖華的引見,，林君和老張?jiān)诓铇桥隽祟^，2萬元“交了個朋友”,。
這個“朋友”不久便起到了作用,。
投標(biāo)報(bào)名期間，“魔高一丈”的另一投標(biāo)人控制了報(bào)名現(xiàn)場,，廖華和林君借牌的公司沒報(bào)上名,。林君一氣之下找梁總討說法，梁卻說自己受到了別人威脅,，實(shí)屬無奈,。
此時，林君突然想起了老張這個“新朋友”,，老張投桃報(bào)李,，親自到成都報(bào)名點(diǎn)幫助林君6家圍標(biāo)企業(yè)解圍。
第四幕：“擺平”評標(biāo)專家
評標(biāo)是最后環(huán)節(jié),，也是最為關(guān)鍵的一步,。省評標(biāo)專家都是隨機(jī)抽取、語音通知,，要在短時間內(nèi)“搞定”專家,，唯有提前搞到專家名單,，在接送專家的環(huán)節(jié)下手。
關(guān)鍵時刻廖華再次發(fā)揮其人脈作用,。在臨近開標(biāo)前幾天,，廖華把市發(fā)改委評標(biāo)專家抽取終端操作人員陳某介紹給林君，又是2萬元紅包,，專家名單搞定,。
為防萬一，林君采用雙保險的辦法,，在買通陳某的同時,，讓當(dāng)天在現(xiàn)場的老張也及時通風(fēng)報(bào)信。
開標(biāo)當(dāng)天上午10時許,，陳某抽出了5位評標(biāo)專家后,，立即透露給廖華；而另一邊,，作為聯(lián)系評標(biāo)專家的監(jiān)督人員老張,，也將專家名單及聯(lián)系方式告訴了林君。
如何才有機(jī)會在相關(guān)部門的監(jiān)督下與專家單獨(dú)接觸,？林君想到了鉆制度漏洞——讓業(yè)主和監(jiān)督部門都不派人去接評標(biāo)專家,，竟然得到了默許。
隨后,，在省城某飯店一個豪華房間,，林君以業(yè)主名義分別聯(lián)系3名評標(biāo)專家單獨(dú)赴約。林君表達(dá)了自己的意愿,，反復(fù)囑咐要關(guān)照他的公司,，隨后奉上每人5000元的紅包。
中午宴請結(jié)束后,，3人坐林君提供的車到達(dá)市上,。為掩人耳目，進(jìn)城后3人又下車,，自己分別坐出租車到達(dá)評標(biāo)地點(diǎn),。另一位評標(biāo)專家是從另一市出發(fā)，途經(jīng)省城時被林君安排的人成功“勾兌”,。
進(jìn)入評標(biāo)階段,，專家們聯(lián)袂將這出戲推向高潮——找借口“槍斃”其他入圍投標(biāo)人。最終報(bào)價最低的投標(biāo)人被廢掉,。
實(shí)際上,，林君借牌的公司，投標(biāo)文件中業(yè)績存在大量明顯的疑點(diǎn)，如縣國土資源局出具的《竣工意見》,，蓋的是鄰縣國土資源局的公章,；投標(biāo)文件中，一土地整理項(xiàng)目時而稱在A村,，時而稱在B村,；發(fā)包人非縣國土資源局，而是縣水利局等等,。對此,，專家們卻“視而不見”，林的公司理所當(dāng)然中標(biāo),。
林君得知評標(biāo)結(jié)果后,，特意派車追到高速公路入口處，將事前唯一沒有聯(lián)系上的專家蒼某攔住,，恭恭敬敬地送上5000元的紅包,。(本文涉及人名、公司名系化名)
本來試圖通過國際上通用的市場競爭方法,，結(jié)束過去長期存在的“工程給誰做,，領(lǐng)導(dǎo)一句話”的歷史，然而,，當(dāng)權(quán)力不愿意真正退出市場的時候,，招投標(biāo)容易變成一種表面規(guī)范化的交易方式。真正操盤的,，是規(guī)則背后一雙雙翻云覆雨的手——
招投標(biāo)：防腐制度的基因變異
◎文_本刊記者 孟盛
采用招投標(biāo)為政府工程甄選承包商，既可以通過淘汰機(jī)制擇優(yōu)選取,，保證工程質(zhì)量,，降低工程造價，又可讓工程交易從隱蔽走向公開,，從分散走向集中,，一定程度上遏制了權(quán)錢交易。
然而近年來,，這一防腐制度在實(shí)施過程中產(chǎn)生了諸多問題,，成為滋生腐敗的高危地帶，嚴(yán)重違背了制度本意,，業(yè)已引起了國家高層的注意,。今年7月9日，中辦,、國辦印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作的意見》,，將規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動及其監(jiān)管作為重中之重。
招標(biāo)投標(biāo)，舶來品的植入背景
招投標(biāo)是個舶來品,，200年前西方就有,，最早起源于老牌資本主義國家英國，世界上許多國家都為其立法,，并成立專門機(jī)構(gòu),。在西方，招投標(biāo)是一項(xiàng)成熟的制度,，法律法規(guī)完善,，不僅在公共采購領(lǐng)域被普遍推行，也得到了私人企業(yè)的廣泛運(yùn)用,。
招投標(biāo)進(jìn)入中國是在上世紀(jì)80年代初,，因世界銀行提供貸款要求對我國大型項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)采購，促使引進(jìn)了這一制度,，但最初只是停留在紙上的一個概念,。在曾經(jīng)很長一段時間，工程包給誰做,，只需要領(lǐng)導(dǎo)干部打個電話,，批個條子，甚至一句話,，正所謂“不找市場找市長”,，行政權(quán)力直接插手工程項(xiàng)目，產(chǎn)生赤裸裸的權(quán)錢交易,。于是,，包工頭與官員的“腐敗聯(lián)姻”，成了上世紀(jì)90年代領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的重要形式,。
由于行賄大大增加了工程成本,，只有靠偷工減料、以次充好來賺取利潤,，于是,，一個個觸目驚心的“豆腐渣工程”在10年間不斷跨塌。重慶綦江彩虹橋3年坍塌,、死40人,，耗資3.8億的云南昆祿公路，開通18天便路基沉陷,、路面開裂……
與此同時,，如交通、水利,、建設(shè)等大權(quán)在握,、工程頻繁的重點(diǎn)行業(yè)部門,，工程上馬，干部下馬,。據(jù)報(bào)道,，僅交通系統(tǒng)全國就有13個省的26名交通廳廳局級領(lǐng)導(dǎo)栽在工程上。
在這樣的背景下,，強(qiáng)制招標(biāo)走進(jìn)了歷史舞臺,。
公正擇優(yōu)，抵御腐敗的健康基因
10年前,，我國正式頒布實(shí)施《招標(biāo)投標(biāo)法》,，明確了強(qiáng)制招標(biāo)的范圍，包括大型基礎(chǔ)設(shè)施,、公用事業(yè)和使用國有資金投資的項(xiàng)目,，以及國外貸款或援助項(xiàng)目。而招標(biāo)規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)則由各省自行規(guī)定,，有的是施工單項(xiàng)合同估算價200萬元以上,，如四川、山東等,；有的是100萬元以上,，如湖南、河南等,。而地方在具體執(zhí)行時又有相應(yīng)的規(guī)定,。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，建設(shè),、交通,、水利等行業(yè)項(xiàng)目招標(biāo)率均達(dá)到或接近100%。
同時,，政府退出了“裁判員”身份,，法律減少了一系列行政審批事項(xiàng)和環(huán)節(jié)，取消了議標(biāo),，清退了評標(biāo)委員會中的行政監(jiān)督部門人員，讓招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)徹底脫鉤……
盡管時間不長,，但是招投標(biāo)制度業(yè)已形成了一套法律體系,，目前各地各部門出臺了近30部地方性法規(guī)和數(shù)十部國務(wù)院、部門規(guī)章,、地方政府規(guī)章,，規(guī)定細(xì)化到招投標(biāo)程序的每一個環(huán)節(jié)，不同程度地預(yù)防了工程中權(quán)錢交易,、行賄受賄等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,，全國有形建筑市場日趨規(guī)范,。
“招投標(biāo)最大的特點(diǎn)是公開、公平,、公正與擇優(yōu),，通過市場競爭機(jī)制優(yōu)勝劣汰，使先進(jìn)的生產(chǎn)力得到充分發(fā)展,，從而在提高經(jīng)濟(jì)效益,、保證項(xiàng)目質(zhì)量的同時，保護(hù)了國家利益與社會公共利益,。”采訪中職能部門官員普遍認(rèn)為,。
據(jù)測算，通過招標(biāo)節(jié)約的建設(shè)投資一般在10~15%,，工期縮短10%,。如烏魯木齊-奎屯高速公路通過公開招標(biāo)，中標(biāo)價比概算節(jié)約4.3億元,，節(jié)資率達(dá)18%,，工程合格率100%，優(yōu)良率97.1%,。
另一方面,，由于招投標(biāo)活動不受地區(qū)和部門的限制，除經(jīng)批準(zhǔn)采用邀請招標(biāo)外,，大量的國有投資項(xiàng)目都必須實(shí)行公開招標(biāo),，打破了長期以來形成的條塊分割、地方封鎖和部門壟斷,，在一定程度上也給企業(yè)提供了平等競爭的環(huán)境和機(jī)遇,。專家學(xué)者認(rèn)為，招投標(biāo)讓一些企業(yè)不得不告別過去依靠行政分配任務(wù)的時代,，只有不斷提高自身優(yōu)勢,，才能在開放的市場求生存，招投標(biāo)讓市場競爭意識深入人心,。
暗箭難防,，龍種變異成為跳蚤
隨著反腐敗斗爭的深入，腐敗形式也不斷翻新,。原本是防止腐敗有效手段的招投標(biāo),，在一些地方的“操作”和扭曲下屢屢失效，甚至淪為非法交易的合法外衣,。
國家發(fā)改委主任張平曾指出,，目前招投標(biāo)領(lǐng)域存在的問題，包括市場主體不規(guī)范,、圍標(biāo)串標(biāo),、弄虛作假,、轉(zhuǎn)包和違法分包；部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)惡性競爭,，與招標(biāo)人或業(yè)主串通,；少數(shù)評標(biāo)專家不獨(dú)立、不公正履行職責(zé)等等,。
項(xiàng)目業(yè)主(招標(biāo)人),、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)企業(yè)(投標(biāo)人),、評標(biāo)專家及履行監(jiān)管職責(zé)的職能部門是一次完整招投標(biāo)涉及的5方當(dāng)事人,，分別扮演著5種角色，夾雜著市場利益,、行政權(quán)力,、監(jiān)督職責(zé)、專業(yè)技術(shù)與職業(yè)道德等各種考量,，公權(quán)與私利交織,，公心與私欲較量，讓招投標(biāo)成為利益各方或相互勾結(jié),、或明爭暗斗的“主戰(zhàn)場”,。
在最近四川查處的漢源永定橋水庫主體工程C1標(biāo)段串通投標(biāo)案中，面對2.9億元工程的誘惑,，項(xiàng)目業(yè)主,、中介機(jī)構(gòu)、投標(biāo)企業(yè)和評標(biāo)專家沆瀣一氣,，違法操作,。業(yè)主代表、漢源縣副縣長,、永定橋水庫管理局局長蘭紹偉,，先后從招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)企業(yè)收受賄賂58.5萬元，為幾家投標(biāo)企業(yè)如何圍標(biāo)出謀劃策,；借牌的招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu),，在業(yè)主的指示下，充當(dāng)串標(biāo)中介,；評標(biāo)專家收錢后替業(yè)主賣命……一幕幕黑色交易讓本該擇優(yōu)成交的評標(biāo)活動淪為“擇賄成交”的鬧劇。
可見,，實(shí)行招投標(biāo)制度后，行政權(quán)力的非法干預(yù)并沒有因此完全收手,，相反,，從公開走進(jìn)更加隱蔽的幕后,，手段也更具迷惑性。
一位監(jiān)督部門資深官員告訴記者,，行政權(quán)力非法干預(yù)招投標(biāo)不一定都存在權(quán)錢交易,，比如有的領(lǐng)導(dǎo)干部片面追求經(jīng)濟(jì)增長和政績，以發(fā)展經(jīng)濟(jì),、招商引資,、改革創(chuàng)新等為由，倉促上馬,，實(shí)施邊立項(xiàng),、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”工程,；有的是對招標(biāo)意識淡薄,，以項(xiàng)目應(yīng)急、特殊或保密為理由,，將必須招標(biāo)的項(xiàng)目確定為可以不招標(biāo)的應(yīng)急工程。
但更多干預(yù)插手的背后,，是領(lǐng)導(dǎo)干部深陷非法利益格局的現(xiàn)實(shí),。一些官員借用職權(quán)的影響力，成為操縱招投標(biāo)結(jié)果的幕后黑手,，項(xiàng)目業(yè)主,、投標(biāo)企業(yè),、中介機(jī)構(gòu),、評標(biāo)專家甚至監(jiān)管人員,，都成了其布局的棋子,。比如受賄近千萬元的杭州西湖區(qū)建設(shè)局副局長吳少雯,，凡遇招標(biāo),，便運(yùn)作如何讓自己選定的投標(biāo)企業(yè)“突出重圍”，一些圍標(biāo)串標(biāo)和排擠競爭對手的“高招”,，都出自這個幕后“高人”之手。當(dāng)然,，他對招投標(biāo)的濃厚興趣,，最終轉(zhuǎn)化為工程結(jié)算款一定比例的“好處費(fèi)”,。
近年來,，領(lǐng)導(dǎo)干部插手招投標(biāo)的花樣不斷翻新,。有的打著時間緊、任務(wù)重的幌子,，以“領(lǐng)導(dǎo)交辦”代替規(guī)定動作,；有的直接確定受自己控制的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，讓其代為出面運(yùn)作,；有的在各種不同場合向相關(guān)人員暗示自己的意圖,；有的干擾和阻撓招投標(biāo)違法案件的查處；有的授意業(yè)主設(shè)置苛刻條件逼迫中標(biāo)企業(yè)放棄,。如某縣一建筑公司中標(biāo)后想退出,，因縣委書記運(yùn)作其哥們的工程隊(duì)投標(biāo)失敗，于是授意業(yè)主放出話來：做了也拿不到工程款,，威脅其賣標(biāo),；有的官員甚至干擾評標(biāo)現(xiàn)場。原西部某縣級市副市長,，在評標(biāo)專家對某公司報(bào)價進(jìn)行激烈討論時，違規(guī)進(jìn)入評標(biāo)現(xiàn)場,，數(shù)次打斷專家討論,，發(fā)表個人意見，懾于其權(quán)勢,，專家不得不屈服,，讓副市長推薦的公司中標(biāo)。
權(quán)力的胡作非為,，造成了工程建設(shè)市場更大的混亂,，讓這個領(lǐng)域成為近年來腐敗問題最嚴(yán)重、最突出的高危地帶,。
巨大的利益蛋糕,，巨大的操作空間，使一些參與建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)活動的四方(招標(biāo)人,、招投標(biāo)代理,、投標(biāo)人和評標(biāo)專家)在其中進(jìn)行利益博奕，一場本該公平公正的競爭,，成了各方烏煙瘴氣的混戰(zhàn)——
四方之亂
文_本刊記者 孟盛
項(xiàng)目業(yè)主：權(quán)力尋租的伎倆
“眼下擴(kuò)大內(nèi)需工程,，要求程序不減、時間提前,，公開招標(biāo)耽誤工期……”某縣水利工程建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主,、縣水務(wù)局副局長王某向記者抱怨。
在基層，這樣的論調(diào)并不少見?，F(xiàn)實(shí)中,，一些基層單位業(yè)主認(rèn)為招投標(biāo)勞民費(fèi)時，礙手礙腳,，所以總是千方百計(jì)弱化招標(biāo)程序。
某省一政府工程項(xiàng)目業(yè)主透露,，要回避招標(biāo)的手段很多,，常見的一招是“肢解”項(xiàng)目，該省規(guī)定單項(xiàng)合同估算價在200萬元以上的政府項(xiàng)目都必須招投標(biāo),，那么就將200萬元的項(xiàng)目拆分,，化整為零，或者故意瞞報(bào)工程數(shù)量,，少報(bào)多建,。
如果主體工程實(shí)在避不開招投標(biāo)，那就留一手,，將大量裝修工程,，附屬工程和配套設(shè)施都不納入主體一起招標(biāo)。“甚至還有故意把工程拖延到招不成標(biāo)的情況,。”他說,。
“其實(shí)，一些業(yè)主用堂而皇之的理由規(guī)避招標(biāo),，其真實(shí)目的就是想直接把工程包給關(guān)系戶,。”某市監(jiān)察局副局長武強(qiáng)告訴記者。
武強(qiáng)透露,，一些業(yè)主甚至直接付費(fèi)給招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)偽造相關(guān)資料和手續(xù),，做出“已招標(biāo)”的假象應(yīng)付上級部門檢查。
然而,，大多數(shù)“有想法”的業(yè)主則選擇了更為“保守”的方式——與投標(biāo)人(投標(biāo)企業(yè)),、招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)共同操縱招標(biāo)過程。
一家代理機(jī)構(gòu)老總黃青向記者揭露,，他在爭取某縣一改造工程的招標(biāo)代理中,，項(xiàng)目業(yè)主的主事官員主動給他聯(lián)系，承諾只要他能配合運(yùn)作其兄弟的工程隊(duì),，就能找關(guān)系讓他代理,，事成后還可返工程總款的3個點(diǎn)子。黃青不愿攪這灘渾水,，結(jié)果不言而喻,。
更普遍的情況是，業(yè)主不必到處尋“買家”，許多投標(biāo)企業(yè)會爭相前來“勾兌”,。業(yè)主則暗中助力,，手段花樣百出。
有的為暗中勾結(jié)的投標(biāo)人量身定做招標(biāo)文件,，提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)要求,，“明明只需要施工企業(yè)二級資質(zhì)的，卻故意提高成一級,。讓勾結(jié)的工程隊(duì)借到一級資質(zhì),，以此排除大量競爭對手。”黃青透露,。有的提前泄露招投標(biāo)一些需要在開標(biāo)前保密的事項(xiàng),，有的在本該業(yè)主回避的開標(biāo)現(xiàn)場千方百計(jì)干擾……面對廣泛采用的“經(jīng)評審最低投標(biāo)價法”，為了讓關(guān)系戶中標(biāo),，有業(yè)主甚至承諾在合同履行過程,，通過虛增工程量和變更設(shè)計(jì)等，讓中標(biāo)企業(yè)“低價中標(biāo)高價結(jié)算”,。
萬一暗箱操作失敗,，這類業(yè)主就會在合同談判階段故意刁難中標(biāo)人。“要么附帶極其苛刻的條件,，要么威脅不撥付工程款,，甚至故意要求中標(biāo)人墊巨資或交巨額保證金，以此嚇退對方,，逼迫其‘賣標(biāo)’,。”黃青嘆道，“所以,，我感覺某種程度上,，一個項(xiàng)目最終拿給誰做，業(yè)主這個角色太重要了,，或者說業(yè)主背后一些領(lǐng)導(dǎo)的意圖才是關(guān)鍵,，招投標(biāo)只是一個幌子。”他大呼這個行業(yè)“水很深”,。
然而,，一路面工程項(xiàng)目業(yè)主、縣交通局副局長李某私下告訴記者,，自己也無奈,，一些敏感問題，自己不該管也管不了,，“每個工程隊(duì)背后都有自己的靠山,，誰都惹不起”。
利益爭奪的背后暗藏權(quán)力比拼。某縣一條路,，L,、S兩包工頭各請保護(hù)神，L給縣交通局長送去20萬元,，S給市交通局長奉上80萬元,，雙方起先互不知對方底細(xì)，在投標(biāo)中各顯身手,、互不相讓,。關(guān)系捅穿后，市局立即給縣局打招呼,，以大權(quán)壓小權(quán)，縣交通局長無奈勸L放棄,，L卻非要硬碰硬,，以失敗告終。由于前期投入打了水漂,，盡管縣交通局長退還了賄款,，L還是一氣之下將兩個交通局長一齊舉報(bào)，這起串通投標(biāo)案才浮出水面,。
招投標(biāo)代理：劣幣驅(qū)逐良幣
“業(yè)主找中介,，投標(biāo)人也找中介，中介是‘吃了原告吃被告’,。”某縣招投標(biāo)中心主任陳果告訴記者,，招標(biāo)活動的組織者——某些招投標(biāo)代理公司，已從幕后走到了前臺,，淪為項(xiàng)目業(yè)主與投標(biāo)人之間的腐敗掮客,，“甚至有揚(yáng)言可免收代理費(fèi)”。
一家招投標(biāo)中介公司老總向記者坦言,，如果僅靠收取招投標(biāo)代理費(fèi),，公司沒法運(yùn)行。據(jù)了解,，工程類招投標(biāo)代理費(fèi),，100~1000萬元的項(xiàng)目收取1%~0.55%不等。
“我們做個500萬的項(xiàng)目,，才收3萬,，有時還收不到錢。”他說,，“況且首先要取得代理權(quán)就很不容易,，小公司只能撿‘渣渣單’，不搞歪門邪道沒有活路。”如果代理公司參與幕后操作,，按“市場價”會得3~5個點(diǎn)子,，甚至更多，大大超過其代理費(fèi),。
招投標(biāo)中介是一個競爭激烈的市場,，一個省有兩三百家招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。他透露,，一些實(shí)力強(qiáng),、規(guī)模大、業(yè)績好的代理機(jī)構(gòu)都是從過去發(fā)改,、建設(shè),、交通、水利等行業(yè)主管部門下屬單位脫鉤而來的,，“皇帝的女兒不愁嫁”,，更多的中小公司則一片混戰(zhàn)，惡性競爭,。
據(jù)記者了解,，為了讓內(nèi)定的投標(biāo)人中標(biāo)，盡可能地排斥潛在競爭對手,，目前招投標(biāo)代理在制作招標(biāo)文件,、發(fā)布招標(biāo)信息、接受投標(biāo)人報(bào)名等階段都可以?；ㄕ?。如為縮小公開范圍，有的故意選擇節(jié)假日在冷僻的媒體發(fā)布招標(biāo)公告,。
為排除異己,，有的中介在編制招標(biāo)文件時，暗中玩文字游戲,，在一些不起眼的地方設(shè)置陷阱和一些細(xì)微偏差,，投標(biāo)人一不留神就中計(jì)，以致因標(biāo)書錯誤被廢,。
為了在報(bào)名環(huán)節(jié)“堵人”,，有的超越權(quán)限對報(bào)名企業(yè)“資格預(yù)審”，百般挑剔,，找種種借口拒絕報(bào)名,，甚至還有直接威脅恐嚇的；有的想方設(shè)法拖延以致企業(yè)錯過報(bào)名時間,，有的找一些偏僻場所作為報(bào)名地點(diǎn),，讓你既找不到地方又找不到人……而對于“合作伙伴”,，則大開綠燈，甚至可以代為辦妥所有報(bào)名手續(xù),。
“如果報(bào)名環(huán)節(jié)卡不死,，那么不良代理機(jī)構(gòu)就開始靠泄露報(bào)名企業(yè)信息賺錢，”武
強(qiáng)說,，“投標(biāo)企業(yè)一拿到手,，立即可以聯(lián)合其他幾家實(shí)施圍標(biāo)串標(biāo)。”
代理機(jī)構(gòu)還有最后的殺手锏——“勾兌”評標(biāo)專家,。“抽取評標(biāo)專家前,，業(yè)主和代理機(jī)構(gòu)會填寫一張申請抽取專家的表格，有的中介填完后故意不離場,，一看到有哪些專家來,，立即通風(fēng)報(bào)信。”陳果向記者談起一次親眼目睹中介“搞鬼”,。
但中介也在喊冤,，認(rèn)為自己是“逼良為娼”。“只要代理到項(xiàng)目,，立即會收到許多工程老板的電話要求‘合作’，威逼利誘,，業(yè)主花樣也多,，不得不屈服。你不就范,，別人爭著就范,，亂來的闖出來了，規(guī)范的餓死了,。”代理機(jī)構(gòu)老總黃青說,，這個行業(yè)是劣幣驅(qū)逐良幣，現(xiàn)在把招投標(biāo)的所有亂象都?xì)w結(jié)于中介,，實(shí)屬替罪羊,。
投標(biāo)人：瘋狂混戰(zhàn)
“這是一個十分混亂的行業(yè)，一旦有工程上馬,，施工企業(yè)蜂擁而至,，圍標(biāo)的、串標(biāo)的,、賣標(biāo)的,、買標(biāo)的，暴力搶標(biāo)的,、借牌圍標(biāo)的……已經(jīng)到了逢標(biāo)必串,、逢標(biāo)必圍的瘋狂地步,。”某省紀(jì)委、監(jiān)察廳負(fù)責(zé)招投標(biāo)監(jiān)督工作的明華告訴記者,。他舉例一次招標(biāo),，報(bào)名15家，到場14家,，資格審查不符廢3家,，復(fù)合性審查再廢10家，而被廢的問題都在一處,，最后只剩下一家報(bào)價偏高的滿足,，“按經(jīng)評審最低投標(biāo)價法，肯定輪不到它,，”他說,，“明顯的串標(biāo)痕跡，但沒確鑿證據(jù),，拿他們沒辦法,。”
“也有投標(biāo)企業(yè)獨(dú)自操作，借幾家企業(yè)的牌子參加投標(biāo),，”明華說,，“還有的和中標(biāo)企業(yè)串通，低價中標(biāo)后找借口棄標(biāo),，讓高價者接標(biāo),，雙方瓜分中標(biāo)價差。”
陳果則親眼目睹一群投標(biāo)人連續(xù)幾天在茶樓開會,，激烈地討價還價拿多少錢擺平,，真正想做的兩家現(xiàn)場競價，你1萬,，我就1萬5,。“那次有36家施工企業(yè)報(bào)名，許多都是歪貨,，并不是真正要做工程,，就想吃串標(biāo)好處費(fèi)。”
由此業(yè)界又形成了一新興群體,，大部分是社會混混,，空手套白狼，就靠借牌,、掛靠到處投標(biāo)賺取串標(biāo)好處費(fèi),，如果遇上那些對投標(biāo)結(jié)果有把握、不給面子的企業(yè),，這些人則四處搜尋其違規(guī)操作的證據(jù),，進(jìn)行舉報(bào)投訴,，“倒成了一股‘反腐力量’。”陳果調(diào)侃,。
個別施工企業(yè)還與黑勢力組織有千絲萬縷的聯(lián)系,。“招標(biāo)報(bào)名時，幾個黑社會混混模樣的彪形大漢往現(xiàn)場一站,，還有哪個企業(yè)敢來,？我們心里都發(fā)毛。”黃青向記者講述了他的一次經(jīng)歷,。
不管什么形式,，圍標(biāo)、串標(biāo)讓投標(biāo)企業(yè)攫取了巨額非法利益,，業(yè)已成為工程建筑領(lǐng)域的毒瘤,。如2007年的泉州高速公路路面工程串通投標(biāo)案中，5家企業(yè)串標(biāo),，事前約定補(bǔ)償2%,，4.5億元的工程，串標(biāo)好處費(fèi)高達(dá)900萬元,。
目前,，國內(nèi)“經(jīng)評審最低投標(biāo)價法”是較為通行的評標(biāo)辦法。然而,，一些施工企業(yè)為了中標(biāo),，不惜低于企業(yè)成本報(bào)價惡意搶標(biāo)。一旦工程拿到手后,，這些中標(biāo)企業(yè)就開始耍花招,，要么以次充好,、偷工減料，要么轉(zhuǎn)包,、違法分包,，要么就在合同執(zhí)行階段“勾兌”業(yè)主，通過變更設(shè)計(jì),、增加工程量“高價結(jié)算”,，若被拒絕，不惜上演雇來社會閑雜人員扮成農(nóng)民工或上訪戶糾纏業(yè)主單位領(lǐng)導(dǎo)的鬧劇,，反正軟磨硬纏,，直至業(yè)主妥協(xié)。
在工程建筑行業(yè)流行這樣一句話：一流隊(duì)伍中標(biāo),，二流隊(duì)伍進(jìn)場,，三流隊(duì)伍施工,。
由于業(yè)界普遍沒有嚴(yán)格執(zhí)行壓證施工，低資質(zhì)的施工企業(yè)借牌,、掛靠高資質(zhì)條件企業(yè)牌子參與投標(biāo)或比選已經(jīng)成了業(yè)界“潛規(guī)則”,。“目前施工單位十有八九都是掛靠的，只需繳納3%~5%的管理費(fèi),，甚至還有專門靠出借企業(yè)資質(zhì)收取管理費(fèi)的‘空殼’公司,。”建筑行業(yè)資深人士余謙揭露，“中標(biāo)的是大公司,，結(jié)果真正施工的從項(xiàng)目經(jīng)理到施工人員,，全部換成另一套人馬。”施工隊(duì)伍“大企業(yè)中標(biāo),、小企業(yè)施工,；外地企業(yè)中標(biāo)，本地企業(yè)施工”的局面屢見不鮮,，給工程質(zhì)量帶來很大的安全隱患,。
據(jù)余謙透露，某地為杜絕借牌現(xiàn)象,，要求開標(biāo)時項(xiàng)目經(jīng)理必須到現(xiàn)場亮證,，結(jié)果逮住兩家投標(biāo)企業(yè)的冒牌項(xiàng)目經(jīng)理，當(dāng)場廢了兩個標(biāo),。但對策層出不窮,，當(dāng)?shù)赝稑?biāo)企業(yè)開始雇請合格的項(xiàng)制氧機(jī)目經(jīng)理出場，出場費(fèi)高達(dá)一次數(shù)千元,。
“至于提供虛假業(yè)績,、資格、資信證明更是司空見慣,，”余謙透露,，“有膽大的還敢用假證、假印章參加投標(biāo),，弄虛作假到了瘋狂的地步,。”
評標(biāo)專家：潛伏著悄悄“干活”
開標(biāo)前半小時，75歲的評標(biāo)專家張永鳴收到語音信息,，立即動身赴鄰市參加評標(biāo),。經(jīng)過長途奔波，一臉倦容的他顫巍巍地來到開標(biāo)現(xiàn)場,。打開厚厚的投標(biāo)文件，還來不及細(xì)看,，另4位專家在隨手翻了翻各家資質(zhì)后,，直接挑出報(bào)價最低的企業(yè)——“就它了,！”張永鳴立即附和同意。隨后評標(biāo)結(jié)束,，他領(lǐng)了40制氧機(jī)0元評標(biāo)費(fèi)后離開,。
“這樣‘出工不出力’的專家不在少數(shù)，敷衍了事走過場,。”某市紀(jì)委副書記,、監(jiān)察局長陳一平對某些專家“走過場”深惡痛絕。
按照目前法律規(guī)定,，全國公開招標(biāo)評審制度均采用專家評標(biāo)制,，即在開標(biāo)前規(guī)定時間內(nèi)在評標(biāo)專家?guī)熘须S機(jī)抽取5名專家組成評審委員會。在實(shí)際操作中,，錯評,、漏評、評標(biāo)失誤等現(xiàn)象層出不窮,。
縣招投標(biāo)中心主任陳果告訴記者,，專家“懶政”算小節(jié)，真正棘手的,，是專家被業(yè)主,、投標(biāo)人或中介收買后，成為其操縱招投標(biāo)最厲害的工具,。這也是近年來招投標(biāo)領(lǐng)域違法違紀(jì)呈現(xiàn)的新特點(diǎn),，違法主體從勾兌領(lǐng)導(dǎo)干部直接包工程轉(zhuǎn)為收買專家。“不僅一步到位,，成本低于圍標(biāo)串標(biāo),，還披上了程序合法的外衣。”
由于目前專家評標(biāo)制存在一些漏洞,，導(dǎo)致投標(biāo)人能夠輕而易舉地勾兌專家，而一些專家職業(yè)道德淪喪,，為了一點(diǎn)蠅頭小利置國家利益于不顧，其“以權(quán)致富”心態(tài)與投標(biāo)人一拍即合,。
“一次我參加本縣一廣場綠化工程,，5家投標(biāo)，前4家都被專家找出各種各樣的小毛病廢掉,，獨(dú)不對最后報(bào)價偏高的這家挑刺，讓其順利中標(biāo),。明眼人一看就懂其中有名堂,。”陳果回憶，“盡管后來業(yè)主投訴,，但因缺乏證據(jù)不了了之,。”
隨意壓低或提高投標(biāo)人評分是被收買的專家常用手法,。對“自己人”,，明顯錯誤視而不見；對于其他投標(biāo)人,，任何一點(diǎn)小瑕疵都可以成為廢標(biāo)理由。
某區(qū)發(fā)改局主任郭曦說,，個別專家利令智昏,，甚至主動出擊，向投標(biāo)人索賄,；由于一個地區(qū)的專家彼此都有照面,，有的還互為行賄企業(yè)牽線搭橋，甚至為其串標(biāo)出謀劃策,。
盡管臨時抽取專家環(huán)節(jié)的程序嚴(yán)之又嚴(yán),，專家信息上只有編碼沒有人名；到達(dá)評標(biāo)現(xiàn)場時間被卡了又卡,，還有監(jiān)管人員現(xiàn)場監(jiān)督,。但是，只要有心勾兌,，投標(biāo)人總能在評標(biāo)前拿到專家名單,。
“其實(shí)，我們一直在程序設(shè)計(jì)上堵漏,，但防不勝防,。”某省紀(jì)委、監(jiān)察廳負(fù)責(zé)招投標(biāo)監(jiān)督工作的明華感嘆,。
比如最容易出問題的抽取專家環(huán)節(jié),，最開始是電話通知專家去哪個地方為哪個工程評標(biāo),，這樣的程序設(shè)計(jì),，有明顯漏洞讓幾方串通。隨后,，改為自動語音留言,，專家根據(jù)電話語音提示，回復(fù)能否參加對應(yīng)的電話確認(rèn)鍵，只知評標(biāo)地點(diǎn),，不知評標(biāo)內(nèi)容,，而評標(biāo)現(xiàn)場掌握的僅專家編號、身份證號和單位,，這樣即使拿到了名單也不清楚到底是誰,。
然而，這個辦法很快失效,。因?yàn)殡m然一個省的專家?guī)烊藬?shù)龐大,，但不同的專業(yè)領(lǐng)域相對就少，并且不同地方和投資規(guī)模的項(xiàng)目抽取專家的范圍不同,。一般1000萬元以上的在省庫抽取,，500～1000萬元的在片區(qū)庫抽取，500萬元以下的就在當(dāng)?shù)厥蟹謳斐槿?，越往基層抽取專家的范圍越窄,。?jù)了解，一般地級市專家就七八十名,，縣上工程建設(shè)類也就10名左右,。
“這就意味著，越是基層,，專家們大都對當(dāng)?shù)厥┕て髽I(yè)相當(dāng)熟悉,，有的私下交往密切，而專家編碼是一一對應(yīng)的,，哪個編碼代表哪個專家,，久而久之業(yè)內(nèi)人士心照不宣。”陳果透露,。
后來為堵住漏洞,，編碼改為每次抽取都不一樣的驗(yàn)證碼，并不再顯示專家單位,，這樣在一定程度上防止了現(xiàn)場泄露專家信息,，但治標(biāo)不治本。明華告訴記者,，由于一定專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜胰藬?shù)有限,，而評標(biāo)、投標(biāo)的兩方人員沒有實(shí)現(xiàn)真正的隔斷,，一些企業(yè)長期“感情投資”,，給專家發(fā)“固定工資”，逢年過節(jié)送錢,，關(guān)鍵時刻不用“臨時抱佛腳”,。據(jù)他透露，某個專家每月可拿到幾家企業(yè)的“包養(yǎng)費(fèi)”高達(dá)10多萬元,。更出現(xiàn)過財(cái)大氣粗的企業(yè)在評標(biāo)前叫囂：全片區(qū)評標(biāo)專家全都搞定,！
“專家評標(biāo)的自由裁量權(quán)太大了！”采訪中,，監(jiān)管部門官員普遍認(rèn)為,。
按照相關(guān)規(guī)定，專家獨(dú)立評標(biāo),，無論是監(jiān)管機(jī)構(gòu),、現(xiàn)場監(jiān)督人員或者業(yè)主都不能干預(yù)，而對評標(biāo)結(jié)果,，也沒有一個事后評價機(jī)制,。所以若沒有投訴，沒有查實(shí)串通投標(biāo)案件,，監(jiān)督部門對評標(biāo)結(jié)果的公正性,、合理性和準(zhǔn)確性很難判別。“這也是招投標(biāo)監(jiān)督工作難以觸及的核心問題,。”陳一平認(rèn)為,。
這種評標(biāo)方式讓開標(biāo)現(xiàn)場的監(jiān)督流于形式，即使監(jiān)督人員看出其中有明顯的操作痕跡,，也因缺乏確鑿證據(jù)而變得無力,。陳一平講到，一次市政工程招標(biāo),，有消息傳一家投標(biāo)企業(yè)用10萬元把所有投標(biāo)人買斷,，并已提前買通專家。開標(biāo)當(dāng)天,，果然有幾家投標(biāo)企業(yè)缺席,，有幾家遲到；專家在評標(biāo)時,，直接指著投標(biāo)文件的某頁說：“這里有問題”,，然后迅速將其他投標(biāo)人一一廢掉。
目前,，對專家的約束基本靠自律,。“然而，這些評標(biāo)專家素質(zhì)參差不齊,，有的是行業(yè)翹楚,，有的也是徒有虛名，社會關(guān)系復(fù)雜,，魚龍混雜,。
各地發(fā)改部門對評標(biāo)中心專家?guī)旃芾硭缮ⅲ热狈φ摺I(yè)務(wù)上的指導(dǎo),，新知識新技術(shù)的集中培訓(xùn),、定期考核等，也疏于監(jiān)督,，缺乏一個專家評審業(yè)績考核體系,，對經(jīng)常出現(xiàn)評標(biāo)失誤的專家無責(zé)任追究制度，對那些有違法違規(guī)行為的專家無強(qiáng)有力的懲戒措施,。
“沒有配套的,、有針對性的約束機(jī)制和監(jiān)督辦法，所以一旦進(jìn)入專家?guī)?，除非因案子被牽扯出來,，基本上高枕無憂。”區(qū)發(fā)改局主任郭曦說,。
而這些瘋狂都掩蓋在合法合規(guī)的程序之下,，極具隱蔽性，造成了目前愈演愈烈的混亂態(tài)勢,。
問診招投標(biāo)
◎文_本刊記者 孟盛
九龍治水
管招投標(biāo)到底是哪些部門,？發(fā)改、建設(shè),、水利,、交通、經(jīng)貿(mào),、鐵道,、民航、信息產(chǎn)業(yè),、商務(wù)部門,。由于招投標(biāo)沒有實(shí)行屬地管理，于是設(shè)定了多個管理主體,，9大部門都有管理權(quán),。
“九龍治水反而治不好水，管理部門過多,、管理口徑不一致,、監(jiān)管部門定位不準(zhǔn)等問題多年來一直困擾著招投標(biāo)。”某省發(fā)改委政策法規(guī)處的一位官員告訴記者,，九龍治水導(dǎo)致政出多門,、職能交叉和行業(yè)壟斷，缺乏一個統(tǒng)一,、權(quán)威,、強(qiáng)有力又沒有利益糾葛的綜合管理部門與執(zhí)法主體,，很難形成合力。
按理說,，國家發(fā)改委對招投標(biāo)最有話語權(quán),，但就其指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國招投標(biāo)的職能，除了發(fā)文管各部委建章立制和“對國家重大建設(shè)項(xiàng)目工程招投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督檢查”,，就是在部委制度沖突時予以協(xié)調(diào)。
按照現(xiàn)行的職責(zé)分工,，對于招投標(biāo)過程中出現(xiàn)違法活動的監(jiān)督執(zhí)法,，由其行政主管部門負(fù)責(zé)。但行政主管部門往往既要對本行業(yè)招投標(biāo)活動進(jìn)行管理,，又實(shí)施具體監(jiān)督,，有的還是招標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)施人，甚至還是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的“婆婆”,。“運(yùn)動員”,、“裁判員”、“行政主管”集于一身,，自己怎么打自己的板子,？
一些行政主管部門，在利益問題上越位,，在監(jiān)督問題上缺位,，在協(xié)調(diào)問題上退位，在管理問題上不到位,。
針對機(jī)制體制的弊病,，各地進(jìn)行了一些創(chuàng)新，如四川率先成立了招投標(biāo)監(jiān)督委員會,，組織協(xié)調(diào)各有關(guān)行政主管部門,，辦公室設(shè)在省紀(jì)委、監(jiān)察廳,，獨(dú)立運(yùn)行,，大大加強(qiáng)了招投標(biāo)監(jiān)督力度。湖北,、深圳,、蘇州等省市也進(jìn)行了創(chuàng)新，有的成立了專門的招投標(biāo)管理局,，明確權(quán)責(zé),；有的建立了統(tǒng)一的招投標(biāo)平臺，實(shí)現(xiàn)“管招分離”,；有的建立網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)……這些探索都為下一步的改革提供了有益參考,。
在國家層面,，今年以來國家發(fā)改委會同監(jiān)察部等11部委，進(jìn)一步發(fā)揮招投標(biāo)部際聯(lián)席會議機(jī)制作用,，建立統(tǒng)計(jì)制度,，健全相關(guān)法規(guī)文件制定事前協(xié)商機(jī)制和事后審查機(jī)制，行政監(jiān)督機(jī)制和舉報(bào)投訴機(jī)制等,；并將盡快發(fā)布推行電子招投標(biāo)政策辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),，推進(jìn)建立統(tǒng)一規(guī)范的工程建設(shè)有形市場。
規(guī)則缺陷
婆婆太多,，自然各有一套標(biāo)準(zhǔn),。雖然國家只有一部招標(biāo)投標(biāo)法，但各地都有相關(guān)地方法規(guī)和規(guī)范化文件,，各個行政主管部門也有各自的規(guī)定,。政出多門、規(guī)章制度過于分散,，導(dǎo)致有法可依卻無從執(zhí)行,。
名目繁多的規(guī)章制度讓招標(biāo)人、投標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)如云里霧里,，各行業(yè)監(jiān)管部門也只知閉門造車,。更為復(fù)雜的是，為了經(jīng)營“自留地”,，一些行政主管部門把本部門利益塞進(jìn)各自頒布的規(guī)章制度中,，互相交叉、條文矛盾,、規(guī)則不統(tǒng)一,，造成“法規(guī)打架”的尷尬局面。
由于招投標(biāo)在全國沒有一個統(tǒng)一規(guī)范的模式,，各地對招投標(biāo)的規(guī)定也不一,，有的與國家法律規(guī)定相悖，造成上位法和下位法的不一致,，讓游戲規(guī)則變得不統(tǒng)一,、不嚴(yán)密；有的地方保護(hù)主義盛行,，通過“土政策”排斥外來競爭者,。
比如根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，明確了必須采取招標(biāo)方式發(fā)包的工程具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn),。然而,，有的省市以部門文件縮短了法定招標(biāo)時間，有的甚至以廳長辦公會會議紀(jì)要的形式,，采取續(xù)標(biāo)的方式指定施工單位,，這些都是明顯與國家法律法規(guī)相悖的,。
而一些地區(qū)或部門，為確保本地,、本系統(tǒng)企業(yè)中標(biāo),，用資質(zhì)審查、限制信息發(fā)布地點(diǎn)和范圍,、制定不公平的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等手段,，排斥外地或外系統(tǒng)的投標(biāo)人。比如設(shè)置要求投標(biāo)人必須在當(dāng)?shù)刈苑种C(jī)構(gòu),，投標(biāo)時法定代表人必須親臨現(xiàn)場,、指定當(dāng)?shù)卣袠?biāo)代理機(jī)構(gòu)等限制條件。
規(guī)則的缺陷還在于現(xiàn)行法律法規(guī)不健全,、不完善、不配套,，條款中有明顯漏洞,。有的是規(guī)定模糊，比如對邀請招標(biāo),，《招標(biāo)投標(biāo)法》第10條規(guī)定：招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo),，并對這兩種招標(biāo)作了簡要解釋，卻沒有具體標(biāo)準(zhǔn),，由于缺少限制性條款防止邀請招標(biāo)的任意擴(kuò)大,，無疑使招標(biāo)投標(biāo)方式在法律上留下一個“活口”。
有的雖然規(guī)定了哪種行為違法違規(guī),，卻沒有相應(yīng)的處罰條款,。“《招標(biāo)投標(biāo)法》中雖然對評標(biāo)專家、代理機(jī)構(gòu)違規(guī)處罰等有規(guī)定,，但操作性不強(qiáng),；而對串標(biāo)圍標(biāo)、掛靠投標(biāo),、低價搶標(biāo)和違法轉(zhuǎn)包分包等行為也無具體規(guī)定,。”采訪中監(jiān)督人員普遍認(rèn)為，這已成為目前招投標(biāo)監(jiān)督工作最大的障礙,，即使查出問題,，也很難認(rèn)定和處理。
制度缺陷讓法律的高壓線變?yōu)閺椈删€,，招投標(biāo)漸成“違規(guī)者眾,、受罰者寡”的怪圈。
“中國現(xiàn)在最大的危機(jī)是信用危機(jī)”法學(xué)家江平在其演講集《我所能做的是吶喊》中疾呼,。對市場經(jīng)濟(jì)而言,，信譽(yù)越高,，風(fēng)險越小。招投標(biāo)作為市場配置資源的選優(yōu)機(jī)制,，是建立在誠實(shí)守信的市場環(huán)境前提下的,。當(dāng)前招投標(biāo)領(lǐng)域信用缺失、誠信體系不健全也是其亂因之一,。在巨大利益的誘惑下,，誠信被排除在惡性競爭的規(guī)則之外，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的環(huán)境,。“撐死違法的,，餓死守法的”，借牌,、掛靠,、串標(biāo)、圍標(biāo),、買標(biāo),、賣標(biāo)、惡意搶標(biāo)等各種投標(biāo)人失信行為如脫韁野馬,，難以制服,。
此外，缺乏失信懲戒機(jī)制也讓失信者更加肆無忌憚,。比如在一些地方,，專家違法行為暴露后，至多清理出庫,，本人既不會得到法律懲罰,，也不會受到所在單位的處罰，有的甚至過了“風(fēng)聲”又入了庫,，即使處罰嚴(yán)厲如“終身禁止評標(biāo)”,，比起其違規(guī)回報(bào)也無足輕重。再比如投標(biāo)企業(yè)違規(guī),，象征性的經(jīng)濟(jì)處罰或行業(yè)內(nèi)通報(bào)批評都顯得不痛不癢,，如果逗硬將其終身禁入，那還敢行賄嗎,？
要么對失信者難以有效監(jiān)督,，要么違法違規(guī)行為處罰難以到位，違法的低成本與中標(biāo)的高回報(bào)形成了鮮明對比,。
值得一提的是,，去年國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部,、監(jiān)察部等10部門聯(lián)合出臺了《招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告暫行辦法》,。這種“一地受罰,，處處受制”的失信懲戒機(jī)制如果能夠在各地逗硬執(zhí)行，將成為構(gòu)建招投標(biāo)誠信體系的重要部分,，也將在一定程度上遏止腐敗鏈條的源頭環(huán)節(jié),。
監(jiān)督困擾
由于招標(biāo)投標(biāo)法沒有對招投標(biāo)行政監(jiān)管體制作明確界定，導(dǎo)致監(jiān)督乏力,，往往有處罰權(quán)的部門沒監(jiān)督權(quán),，有監(jiān)督權(quán)的沒處罰權(quán)，監(jiān)督與處罰的脫節(jié),，難以形成威懾力,。
面對招投標(biāo)合法程序被演變?yōu)?ldquo;合法化暗箱操作”，讓監(jiān)督停留在程序與形式上很難到位,。
“由于招投標(biāo)中違法違規(guī)行為的普遍性,、隱蔽性與多變性，使得發(fā)現(xiàn)問題相當(dāng)困難,，各個主體都是私下交易,、暗中勾結(jié)，在開標(biāo)現(xiàn)場往往看到的都是合乎法律與程序的,，所以即使有懷疑,，也很難證實(shí)背后深層次的問題,。”一位市紀(jì)委副書記,、監(jiān)察局長認(rèn)為。
責(zé)任難追究的困擾由來已久,。“行政職能部門取證謹(jǐn)慎,，有的是因千絲萬縷的聯(lián)系而手軟，有的是擔(dān)心行政訴訟,，所以往往都是在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查實(shí)案件后再作出處理,。而對我們而言，調(diào)查取證太艱難了,！”他感嘆,。
監(jiān)察機(jī)關(guān)對招投標(biāo)的監(jiān)督，應(yīng)該是對參與招投標(biāo)的機(jī)關(guān),、公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的監(jiān)督,。然而，現(xiàn)實(shí)中一些地方混淆了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督與行政職能部門的監(jiān)督,，強(qiáng)調(diào)前者,，弱化后者，把監(jiān)督職責(zé)都推到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān),，導(dǎo)致一些新的問題,。
“要開標(biāo)了就請我們出個人參加,，事后簽個字，證實(shí)程序的合法性,，日后出了問題,，往往成為‘擋箭牌’。”他說,，“我們坐在臺上,，兩眼一抹黑，根本搞不清楚這一幫人背后的動作,，還得為違規(guī)操作作嫁衣裳,，這叫什么監(jiān)督？,！”
當(dāng)以合法程序作為遮羞布時,，對招投標(biāo)案件的查處也變得力不從心。據(jù)悉,，目前招投標(biāo)案件的查處,，主要依靠投訴或舉報(bào)獲得線索，而監(jiān)督的主要手段,，也限于處理投訴和專項(xiàng)檢查,。為什么各地查處的招投標(biāo)案件相對較少？一些監(jiān)督者認(rèn)為,，因?yàn)閷?shí)名投訴要求蓋法人印章,，所以許多投訴或舉報(bào)的材料很難有程序以外的確切證據(jù)。從表面看都是程序上的細(xì)枝末節(jié),，也難以引起領(lǐng)導(dǎo)的重視,。然而，大量深層次的問題正是在這些合法程序掩蓋之下,。
有的為了部門利益放棄監(jiān)督,，推拖繞躲；有的失職瀆職,，怕影響制氧機(jī)工期,，承擔(dān)政治責(zé)任，看到問題也不制止,、不報(bào)告,、不糾正；更有的深陷非法利益格局,，與違法者同流合污,。
也有監(jiān)管人員大呼無奈。一縣發(fā)改局主任告訴記者，他不想干了,，干了9年沒提拔,，堅(jiān)持原則得罪了不少領(lǐng)導(dǎo)，還曾因一次“沒領(lǐng)會”縣上領(lǐng)導(dǎo)的意思,，拒絕在招標(biāo)文件中有意提高投標(biāo)企業(yè)資質(zhì),，被取消了“執(zhí)法先進(jìn)個人”。
“這個行當(dāng)‘水太深’,，涉及重大利益,，越往基層矛盾越集中，每個分管領(lǐng)導(dǎo)都有想法,，都想插手,，監(jiān)管部門太為難。”他感嘆,，“所以我承受了太多非議和壓力,。”
可喜的是，今年以來,，國家發(fā)改委會同8部門聯(lián)合對工程建設(shè)招投標(biāo)監(jiān)管進(jìn)行了統(tǒng)一部署,，推動《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的盡早頒布。據(jù)悉,，9月已向社會公開征求意見,，并爭取于2010年提交國務(wù)院審議。該實(shí)施細(xì)則將統(tǒng)一各地各部門招投標(biāo)規(guī)則,，大大增強(qiáng)法律的可操作性,。“一劍封喉，讓那些投機(jī)分子沒有法律空子可以鉆,，讓違規(guī)違法者受到嚴(yán)懲,。”業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為,。
與此同時,，監(jiān)察機(jī)關(guān)也將加強(qiáng)對招標(biāo)投標(biāo)執(zhí)法活動的監(jiān)督，嚴(yán)肅查處領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違規(guī)干預(yù)和插手工程建設(shè)招投標(biāo),，進(jìn)行權(quán)錢交易,、失職瀆職等違法違紀(jì)行為。(本專題涉及采訪人物皆用化名)
招投標(biāo)制度明明是用來遏制腐敗,，卻因再造制度設(shè)計(jì)本身的缺失,、執(zhí)行的走樣與監(jiān)督的缺位，反而衍生出一系列新的腐敗問題,，令人由此反思當(dāng)前治典頻切,、腐敗頻仍這一尷尬現(xiàn)象。
反腐敗制度之剛性缺陷
◎文_毛昭輝
推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新，是加快“懲防體系”構(gòu)建的重要途徑,。遵循這一思路,，近年來國家出臺了不勝枚舉的反腐倡廉法規(guī)制度。我們樂觀主義地期望通過反腐敗制度的系統(tǒng)推進(jìn)和重點(diǎn)突破,，有效遏制腐敗的高發(fā)勢頭,。客觀而言,，腐敗行為并未有所收斂,，腐敗與反腐敗依舊存在著“平行線現(xiàn)象”，腐敗行為總體趨于高位頻發(fā)緩慢增長的趨勢,。故此,，我們不得不反思在期望頗高的反腐敗制度推動下，反腐敗的成效為什么卻令人失望,，是什么原因?qū)е铝朔锤瘮≈贫裙δ苌系娜趸?/p>
公共權(quán)力的“公地悲劇”
眾所周知,，公共權(quán)力的利益屬性決定了其行使必然能夠帶來收益。尤其是高層腐敗,，利益實(shí)現(xiàn)的途徑主要通過利益輸送和利益交換,，行賄者獲得了管制資源，受賄者獲得了經(jīng)濟(jì)利益,。利益交換的雙方實(shí)現(xiàn)雙贏,，而受損害的卻是無明確權(quán)屬的“公共利益”，如招投標(biāo)中的所有者缺位,，招標(biāo)人均不是真正的主人,，所以經(jīng)常會出現(xiàn)這樣一個現(xiàn)象：花國家的錢，辦單位的事,，肥個人的腰包,，而政府介入微觀經(jīng)濟(jì)太深也必然導(dǎo)致“公地悲劇”，一旦維護(hù)“公共利益”的監(jiān)督體制出現(xiàn)失靈,，腐敗行為蔓延將成為必然,。
在這里，公共權(quán)力的異化似乎成為那些擁有權(quán)力的貪欲者的公地,，他們千方百計(jì)尋找制度存在的漏洞和不足,，融解反腐敗制度的強(qiáng)制力和懲戒力，并盡可能擴(kuò)大權(quán)力的邊界,，尤其是以“潛規(guī)則”的方式對抗公共權(quán)力的正當(dāng)行使,。而我們絕大多數(shù)的制度設(shè)計(jì)均采取公權(quán)力制衡公共產(chǎn)權(quán)的治理模式，必將受到公權(quán)力利益屬性的桎梏,。
制度之制度的缺失
制度之制度,，就是界定游戲規(guī)則的游戲規(guī)則,。
招投標(biāo)制度本身是一種直接調(diào)整招投標(biāo)行為的制度，而規(guī)制招投標(biāo)制度的法律體系則是制度之制度,，而規(guī)制法律制定和實(shí)施的憲政制度則是更高層次的制度之制度,。如果深層次制度不完備，淺層次的制度功能必然受到削弱,。
以黨政問責(zé)制為例,，由于現(xiàn)行的法律制度缺乏社會民主監(jiān)督的法律框架，故黨政問責(zé)更多的體現(xiàn)為“同體問責(zé)”,，其功效自然大打折扣,。
再如黨的巡視制度，無疑是強(qiáng)化對第一把手監(jiān)督的有效制度,。但是,，如果黨內(nèi)民主制度不能真正成為黨的生命，成為貫穿監(jiān)督始終的準(zhǔn)繩,，那么這種自上而下的監(jiān)督模式的作用,，只能建立在上下級黨組織之間不存在利益關(guān)系。因此,，當(dāng)我們竭力通過制度構(gòu)建,，堵塞漏洞時，卻發(fā)現(xiàn)制度之制度卻存在致命缺陷,，甚至違背憲政理念,，而我們又束手無策，那將是令人沮喪的,。淺層次的制度變革往往可以通過社會精英和威權(quán)政府迅速實(shí)現(xiàn),，而深層次制度變革將是艱難而漫長的過程，尤其是涉及政治體制層面的制度改革更是如此,。
強(qiáng)勢利益集團(tuán)導(dǎo)致制度目標(biāo)偏離
制度的有效性取決于制度設(shè)計(jì)目的與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的吻合程度,，而目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)取決于路徑。制度演進(jìn)的方向與一個社會中利益集團(tuán)之間的博奕過程及結(jié)果相關(guān),，制度演進(jìn)的方向往往是由社會中處于強(qiáng)勢地位的利益集團(tuán)決定的,，權(quán)力設(shè)定上有利于本部門利益。
由此可見,，當(dāng)前諸多反腐敗制度的效能最終衰竭,，并不在于制度本身目標(biāo)設(shè)計(jì)的不科學(xué),，而是在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中偏離了既定的方向,。當(dāng)反腐倡廉建設(shè)的舉措危及這些利益集團(tuán)的既得利益時，具有強(qiáng)勢地位的強(qiáng)勢權(quán)力集團(tuán)與資本集團(tuán)必然以體制內(nèi)的正當(dāng)方式(形式合法,，實(shí)質(zhì)違法)和非體制內(nèi)的不正當(dāng)手段加以對抗,。
在不斷披露的一些制度缺失事例中,，一再閃現(xiàn)著強(qiáng)勢資本集團(tuán)與強(qiáng)勢權(quán)力集團(tuán)之間的交易與合謀的幽靈，一些制度被實(shí)質(zhì)變更的幕后推手往往是強(qiáng)勢集團(tuán),。故此,，一些反腐敗制度的功能衰竭就成為必然。
因此,，制度制定的過程必須民主公開,，必須符合公眾的利益，不能缺少博奕過程,。
制度邊界和制度彈性難以把握
從制度的操作層面而言,，盡可能地減少制度的灰色地帶，增加制度剛性,，減少制度彈性,。這樣做的結(jié)果卻是降低了制度的效能，不利于制度資源的充分利用,。
故此,，制度邊界的存在不僅必然而且必要，關(guān)鍵在于在制度設(shè)計(jì)中如制氧機(jī)何找到最優(yōu)的制度彈性,。
當(dāng)我們增大制度彈性,，腐敗者在利益的驅(qū)使下，鉆制度的空子,，打擦邊球,。故此，打破閉門造車式的制度設(shè)計(jì),，擴(kuò)大反腐敗制度建設(shè)的民主化,，也許是解決之道。
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