一、公共政策是保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的基石
公共政策是指國(guó)家機(jī)關(guān)或者執(zhí)政黨制定并付諸實(shí)施的旨在解決某個(gè)問(wèn)題的具有權(quán)威性的行為準(zhǔn)則,，它是一系列謀略,、法令、規(guī)劃,、計(jì)劃,、方案、措施,、項(xiàng)目,、辦法等的總稱(chēng)。公共政策主要以法律,、條文,、規(guī)定、規(guī)范等多種形式公布,。一般地說(shuō),，路線、謀略,、戰(zhàn)略,、方針是長(zhǎng)久的政策,，通常以法令或條例的形式下達(dá)；規(guī)劃,、計(jì)劃,、方案屬于中長(zhǎng)期政策，通常以計(jì)劃的形式下達(dá),；措施,、項(xiàng)目、辦法屬于短期政策,，通常以文件形式下達(dá),。從某種意義上說(shuō)，公共政策是以政府為主的公共權(quán)威部門(mén)制定的有所為,、有所不為的行動(dòng)規(guī)則,。有所為就是政府政策要鼓勵(lì)那些政府希望做的事情，有所不為就是政府政策要限制那些政府不希望做的事情,。所以從根本上講,，公共政策是一種以國(guó)家強(qiáng)制力量作為后盾的行為準(zhǔn)則，代表國(guó)家意志和行動(dòng),。公共政策的功能在于通過(guò)對(duì)整個(gè)社會(huì)生活過(guò)程進(jìn)行計(jì)劃,、組織、控制,、調(diào)節(jié)的活動(dòng),，使整個(gè)社會(huì)健康有序、和諧地發(fā)展,。即公共政策在其實(shí)施過(guò)程中具體包括制約功能,、導(dǎo)向功能、管理功能,、象征功能,、調(diào)控功能和分配功能,。公共政策還有自己本身的許多獨(dú)特之處,，如合法性與強(qiáng)制性的統(tǒng)一、政治性與公共性的統(tǒng)一,、現(xiàn)實(shí)性與理想性的統(tǒng)一,、穩(wěn)定性與創(chuàng)新性的統(tǒng)一、漸進(jìn)性與突破性的統(tǒng)一,、公平性與效率性的統(tǒng)一等。公共政策的內(nèi)容豐富,，種類(lèi)繁多,，根據(jù)公共政策的影響范圍和層次可以分為元政策、基本政策和具體政策,。在現(xiàn)實(shí)生活中,，根據(jù)政策內(nèi)容和起作用的領(lǐng)域可分為政治政策、經(jīng)濟(jì)政策,、社會(huì)政策,、科技政策、文教政策等,。經(jīng)濟(jì)生活是社會(huì)的基本生活，為了解決經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生的問(wèn)題,，人們需要政府部門(mén)分輕重緩急制定和實(shí)施相應(yīng)的政策,，其中包括農(nóng)業(yè)政策、工業(yè)政策,、貿(mào)易政策,、金融政策、財(cái)稅政策,、能源政策和交通運(yùn)輸政策等,。
公共政策總是針對(duì)解決社會(huì)中出現(xiàn)的公共問(wèn)題而來(lái)的。隨著人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步,，社會(huì)的發(fā)展已不再是人們自發(fā)行動(dòng)的結(jié)果,，而越來(lái)越體現(xiàn)為政府的公共政策引導(dǎo)下的自覺(jué)行為的產(chǎn)物。然而,，每一個(gè)國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中特別是在向現(xiàn)代化邁進(jìn)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期,，相對(duì)于社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，必然存在著制度短缺問(wèn)題,。解決制度短缺的愿望和期盼,，成為制度創(chuàng)新的動(dòng)因。公共政策的原因就是國(guó)家,、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域由于制度短缺而存在許多尚未解決的,、影響國(guó)家有序化發(fā)展的問(wèn)題，政府通過(guò)制定政策措施來(lái)對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┕芾?，解決各種社會(huì)問(wèn)題,。社會(huì)發(fā)展與公共政策的關(guān)系越來(lái)越密切。比如,，黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái),，我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策，使整個(gè)社會(huì)面貌發(fā)生了巨變；改革時(shí)期的農(nóng)業(yè)政策為我國(guó)的現(xiàn)代化戰(zhàn)略提供了最穩(wěn)固的基礎(chǔ),，成就舉世矚目,。實(shí)事證明，任何一個(gè)國(guó)家,，任何一個(gè)社會(huì),，在一定時(shí)期內(nèi)為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，總要制定和實(shí)施一定的政策措施,。例如,，“改革時(shí)代的農(nóng)業(yè)政策就是在改變?nèi)嗣窆鐣r(shí)期對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的挫傷和農(nóng)民利益的損害這一基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來(lái)并成型的。因此,，保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性和農(nóng)民利益就成為改革時(shí)代農(nóng)業(yè)政策的重要內(nèi)容,。”
二、國(guó)外農(nóng)業(yè)發(fā)展公共政策的選擇
(一)堅(jiān)持以農(nóng)為本的治國(guó)理念并多采用立法形式推行政策,。
經(jīng)驗(yàn)證明,，理論是政策的先導(dǎo)，沒(méi)有科學(xué)的理論,，在解決重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面就很難形成長(zhǎng)期有效的公共政策,。這個(gè)道理同樣適用于多數(shù)國(guó)家。以日本為例,，歷史上的日本同我國(guó)一樣是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,，基本的社會(huì)等級(jí)按“士、農(nóng),、工,、商”排序，作為社會(huì)統(tǒng)治者的“士大夫”階層奉行的基本治國(guó)理念是“以農(nóng)為本”?，F(xiàn)代日本研究和制定農(nóng)業(yè)政策的相關(guān)文獻(xiàn)中“以農(nóng)為本”的字面表述雖已看不到,，但實(shí)際上它已轉(zhuǎn)化為國(guó)家的意識(shí)形態(tài)。即每當(dāng)農(nóng)業(yè)或農(nóng)民的利益受到來(lái)自國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)因素的不利影響時(shí),，政府總是要立即采取強(qiáng)有力的措施給予保護(hù),，世界其他國(guó)家也無(wú)不都是這樣。
在這種理念下,，許多國(guó)家政府始終將農(nóng)業(yè)置于優(yōu)先發(fā)展地位,，從農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持與土地調(diào)整、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、發(fā)展信貸服務(wù),、農(nóng)作物保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等方面實(shí)施了積極的公共政策,，并多是以法令的形式出現(xiàn)的,。農(nóng)業(yè)立法程序，使得政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的某些政策措施必須以相應(yīng)的法律為依據(jù)，并受到國(guó)會(huì)的必要監(jiān)督,，保證了政府對(duì)于農(nóng)業(yè)的扶持或干預(yù)都在法律框架內(nèi)進(jìn)行,。美國(guó)、日本和歐盟各國(guó)大都制定有《農(nóng)業(yè)法》,、《農(nóng)業(yè)基本法》,、《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法》、《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》等農(nóng)業(yè)大法,，嚴(yán)格按照法律程序來(lái)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展,。加拿大、巴西,、印度,、韓國(guó)等其他國(guó)家也通過(guò)制定一系列法律法規(guī)來(lái)扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。一些國(guó)家尤其是大國(guó),，為了使《農(nóng)業(yè)基本法》得到具體貫徹,，與之相配套又制定了一系列的具體法律法規(guī)，如《土地法》,、《水利資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》、《農(nóng)業(yè)投資法》,、《農(nóng)業(yè)信貸法》,、《農(nóng)業(yè)合作法》、《農(nóng)作物種苗法》,、《農(nóng)業(yè)教育法》,，等等。這些法律法規(guī)從不同領(lǐng)域?qū)r(nóng)業(yè)的扶持作了具體的規(guī)定,。
(二)政府對(duì)農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策,。
通過(guò)公共財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)政策促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是國(guó)際上通行的一種做法,。美國(guó)從20世紀(jì)50年代開(kāi)始致力于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高度現(xiàn)代化,，到70年代中后期，全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資增加5000多億美元,，這樣巨額的資金主要靠國(guó)家財(cái)政撥款和信貸解決,，現(xiàn)在美國(guó)平均每個(gè)農(nóng)場(chǎng)擁有30多萬(wàn)元的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)，每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者占有的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)達(dá)18.1萬(wàn)美元,，農(nóng)業(yè)的有機(jī)構(gòu)成超過(guò)了工業(yè),。
歐盟各國(guó)除了受共同農(nóng)業(yè)政策保護(hù)外，還根據(jù)自己的實(shí)際情況,，在財(cái)政金融,、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技等各個(gè)方面保護(hù)本國(guó)農(nóng)業(yè),，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品供需平衡,。法國(guó)政府規(guī)定，凡符合政府要求和國(guó)家規(guī)劃發(fā)展的項(xiàng)目,，都可以獲得優(yōu)惠貸款,，它與市場(chǎng)利率之差額由國(guó)家負(fù)擔(dān)。優(yōu)惠貸款主要用于防止各種自然災(zāi)害,、進(jìn)行農(nóng)場(chǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整,、實(shí)現(xiàn)農(nóng)場(chǎng)現(xiàn)代化、進(jìn)行土地整治等,。既保障了農(nóng)民的利益,，免除高利率的負(fù)擔(dān)，又能有效引導(dǎo)農(nóng)民按照政府的意圖行事,。原西德從20世紀(jì)60年代以來(lái)每年以70%的預(yù)算支出用于支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展,，而來(lái)自農(nóng)業(yè)的預(yù)算收入僅占預(yù)算收入的0.7%。用于農(nóng)業(yè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的費(fèi)用全部由聯(lián)邦政府提供,，土地整治,、水利建設(shè)、山區(qū)開(kāi)發(fā)等方面的費(fèi)用由聯(lián)邦政府提供60%,，州政府提供40%,。
第二次世界大戰(zhàn)后日本農(nóng)業(yè)在較短時(shí)間里實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，這是與日本財(cái)政支持分不開(kāi)的,。日本政府在1973年提出的“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效十年計(jì)劃”的經(jīng)費(fèi)預(yù)算,，相當(dāng)同年農(nóng)林水產(chǎn)總值的4倍以上。從20世紀(jì)60年代開(kāi)始到70年代中期,，日本為支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,，每年發(fā)展的農(nóng)業(yè)貸款相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.3倍，而且長(zhǎng)期低息貸款占70%左右,。值得一提的是,，近20年來(lái)，日本逐漸調(diào)整了對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入重點(diǎn),，在世貿(mào)組織規(guī)則允許的“綠箱”政策范圍內(nèi),，支持本國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展。從過(guò)去補(bǔ)貼生產(chǎn),、流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等方面,，與提高生產(chǎn)率有關(guān)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資比重，在農(nóng)業(yè)預(yù)算中有明顯的提高,，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的預(yù)算占農(nóng)業(yè)預(yù)算的比重,，已由1980年的29.5%提高到目前的57.9%,。“第四個(gè)土地改良長(zhǎng)期計(jì)劃”(1993-2002年)，總投資為41萬(wàn)億日元,，內(nèi)容包括灌溉,、田間整治、國(guó)土保護(hù),、防災(zāi),、開(kāi)墾和農(nóng)地開(kāi)發(fā)等。據(jù)統(tǒng)計(jì),，2002年,，日本用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的財(cái)政支出，平均到農(nóng)業(yè)人口身上,，每人是5920美元,。歐盟是6520美元，美國(guó)是6150美元,，韓國(guó)也是1770美元,。
