近年來(lái)個(gè)人賬戶的“空賬”額更是以每年數(shù)千萬(wàn)的速度快速增長(zhǎng),，到2014年底已超過(guò)3.5萬(wàn)億,。即使把城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)積累的所有資金用于填補(bǔ)個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶仍然會(huì)有較大空額,。
2014年職工養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余額為3.18萬(wàn)億,，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍用了一個(gè)比喻形象地說(shuō)明了當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)狀況：“這就好比說(shuō)一個(gè)人口袋里有10元錢，可他還有一張11元的欠條在別人口袋里,?！?/p>
2014年，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶記賬累計(jì)額達(dá)到40974億元,，比2013年增加了5865億元,，增長(zhǎng)率為16.71%。
截至2014年年底,，全國(guó)所有做實(shí)個(gè)人賬戶省份累計(jì)結(jié)余為5001億元,，比2013年底增加了847億元，增長(zhǎng)率為20.39%,。
日前召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已將養(yǎng)老保險(xiǎn)改革列入今年的六大重點(diǎn)改革之一,，提出要“加快養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，完善個(gè)人賬戶,，堅(jiān)持精算平衡,，提高統(tǒng)籌層次”。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》從我國(guó)人力資源和社會(huì)保障部的相關(guān)人士處獲悉,，該部正在制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌方案,，如果順利的話，今年內(nèi)就會(huì)出臺(tái),。
這一切的背后則是我國(guó)近年來(lái)個(gè)人賬戶的“空賬”額以每年數(shù)千萬(wàn)的速度遞增,，個(gè)人賬戶的空賬額在2014年底超過(guò)3.5萬(wàn)億元。
養(yǎng)老金“空賬”正成為國(guó)家財(cái)政所面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)之一,。
3.5萬(wàn)億空賬的風(fēng)險(xiǎn)
去年12月26日,，中國(guó)社科院世界社保研究中心發(fā)布了《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2015》（下稱《報(bào)告》）。
《報(bào)告》稱,，個(gè)人賬戶累計(jì)記賬額快速增長(zhǎng),，即使把城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)積累的所有資金用于填補(bǔ)個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶仍然會(huì)有較大空額,。
個(gè)人賬戶記賬累計(jì)額減去各省做實(shí)的累計(jì)結(jié)余就是“空賬”,。截至2014年底，個(gè)人賬戶的空賬額超過(guò)3.5萬(wàn)億元,。
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍用了一個(gè)比喻形象地說(shuō)明了當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)狀況：“這就好比說(shuō)一個(gè)人口袋里有10元錢,，,，可他還有一張11元的欠條在別人口袋里?！?/p>
李珍說(shuō),，許多人很樂觀，說(shuō)養(yǎng)老保險(xiǎn)有滾存結(jié)余,，所以近期財(cái)務(wù)狀況良好,。可是卻忽視了制度希望積累起來(lái)的個(gè)人賬戶資金卻被使用去發(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金,，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整體為負(fù)債,。
“空賬”是怎么形成的？
這或許和現(xiàn)行制度有關(guān),。中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的結(jié)構(gòu),，本質(zhì)上是創(chuàng)建了一個(gè)前所未有的混合型部分積累制，也就是“現(xiàn)收現(xiàn)付制加個(gè)人積累制”的模式,，其初衷是將社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái),，目的是實(shí)現(xiàn)預(yù)期穩(wěn)定和多繳多得。
在制度的實(shí)際執(zhí)行中,，由于沒人承擔(dān)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)制成本,，個(gè)人賬戶繳費(fèi)不得不用于保障當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放，從而形成了“空賬”,。
“統(tǒng)賬結(jié)合”制度是中國(guó)的一個(gè)創(chuàng)舉,，這個(gè)制度表面上看起來(lái)是和世界銀行建議的“三支柱”模式類似，實(shí)際上卻有根本的不同,。
但是,，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與世界銀行“三支柱”不同的是，將第一支柱和第二支柱捆綁在一起,，形成了一個(gè)混合制度,。
李珍認(rèn)為，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中設(shè)置強(qiáng)制性的個(gè)人賬戶引發(fā)了許多問題,，從理論上來(lái)說(shuō),，個(gè)人賬戶強(qiáng)調(diào)的是精算公平，而作為統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)公平,，將個(gè)人賬戶內(nèi)置于社會(huì)保險(xiǎn)之內(nèi),，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)的價(jià)值觀和運(yùn)行機(jī)理都是沖突的。
不少受訪人士認(rèn)為,，雖然20多年過(guò)去了,，當(dāng)年的預(yù)警都已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)——養(yǎng)老費(fèi)率居高難降，企業(yè)不堪重負(fù),；個(gè)人賬戶大規(guī)?？召~運(yùn)行，由于是空賬,，個(gè)人賬戶基金不得不以最低利率來(lái)計(jì)息,，這成為退休人員收入不斷降低的主要原因之一。
引發(fā)養(yǎng)老待遇降低
李珍2011年就開始研究個(gè)人賬戶對(duì)退休收入的影響,。她說(shuō),，個(gè)人賬戶是否能提供有效保障取決于它的收益率能否盯住工資增長(zhǎng)率。
她的研究顯示,，過(guò)去的十幾年年平均工資增長(zhǎng)率為13.41%,，而個(gè)人賬戶只能按照一年期銀行利率計(jì)息，計(jì)息率僅為2.66%,，這就意味著一個(gè)按社會(huì)平均工資100%繳費(fèi)18年（1997~2014年）的人,，其個(gè)人賬戶只積累了46146元，如果是男職工,，此時(shí)退休每月從中只能拿到332元,；如果是女職工，每月則更是只能拿到236.65元,。
按照2014年全國(guó)退休人員平均養(yǎng)老金2061元來(lái)計(jì)算,，每個(gè)月能從個(gè)人賬戶中拿到的錢只占到月收入的11%到15%之間，退休人員大部分的收入還是來(lái)自統(tǒng)籌資金,。
從今天養(yǎng)老金的構(gòu)成來(lái)看,，個(gè)人賬戶顯然達(dá)不到38.5%的目標(biāo)，甚至也達(dá)不到2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（38號(hào)文）所希望的24.2%的目標(biāo),。
李珍表示,，個(gè)人賬戶既沒有增進(jìn)效率，也沒有解決人口老齡化情況下退休收入保障的問題,，卻引發(fā)了退休收入的下降,，長(zhǎng)期來(lái)看必然對(duì)制度的財(cái)務(wù)平衡產(chǎn)生壓力。
中國(guó)社科院世界社保研究所所長(zhǎng)鄭秉文曾表示,，連年上調(diào)養(yǎng)老金,，模糊了個(gè)人賬戶的邊界，個(gè)人賬戶多繳多得的精算功能降到了歷史最低點(diǎn),，“賬戶養(yǎng)老金”的權(quán)重相對(duì)于“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”（即統(tǒng)籌基金形成的養(yǎng)老金）也降到了最低點(diǎn),。
“只有到退潮時(shí)，才知道誰(shuí)在裸泳”這句話同樣適用在這些年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)行上,。過(guò)去十多年財(cái)政收入好時(shí)所采取的行政化上漲養(yǎng)老金的辦法在如今經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下已經(jīng)行不通了,。一些地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支壓力巨大。
基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度根本性的改革已經(jīng)迫在眉睫,。去年12月,，我國(guó)人社部社會(huì)保險(xiǎn)研究所所長(zhǎng)金維剛在清華的一個(gè)論壇上表示,，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金雖然總量上收大于支，但局部地區(qū)當(dāng)期仍然存在收不抵支的問題,。目前主要是動(dòng)用歷年累積結(jié)余和財(cái)政補(bǔ)助來(lái)確保發(fā)放,。
“做空”“做實(shí)”雙雙不通
對(duì)于“空賬”所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部門非常警惕,。但現(xiàn)實(shí)情況是,，空賬的規(guī)模或許并沒有得到有效的控制,。
事實(shí)上,，從2001年開始的做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)早就難以為繼了。2001年中央決定由遼寧省實(shí)施個(gè)人賬戶試點(diǎn),，2008年盡管已經(jīng)擴(kuò)大到了13個(gè)省份,，但此后再也沒有省份愿意加入。
專家們認(rèn)為,，試點(diǎn)進(jìn)行不下去的原因,，一方面是地方政府積極性不高，由于轉(zhuǎn)型成本的解決沒有法制化,、力度有限,，中央財(cái)政僅對(duì)少數(shù)幾個(gè)省進(jìn)行數(shù)量有限的配比補(bǔ)貼，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的試點(diǎn)省份完全由地方財(cái)政解決,。
另一方面,，各級(jí)政府都意識(shí)到將財(cái)政資金存在個(gè)人賬戶，將變成永遠(yuǎn)都不可能收回的“沉沒成本”,。擴(kuò)大補(bǔ)貼規(guī)模等于將更多的財(cái)政資金置于貶值風(fēng)險(xiǎn)之中,。
遼寧省是中國(guó)最早進(jìn)行做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)的省份，它從2001年開始做實(shí),，但是到2010年,，中央財(cái)政對(duì)遼寧做實(shí)試點(diǎn)的補(bǔ)貼處于暫時(shí)中止?fàn)顟B(tài)，并特批遼寧省向已經(jīng)做實(shí)的個(gè)人賬戶基金借支發(fā)放養(yǎng)老金,，到2014年借款額達(dá)到了700多億,。
遼寧省停止“做實(shí)”成為個(gè)人賬戶做實(shí)試點(diǎn)過(guò)程的一次重要事件。雖然從目前來(lái)看,，大部分參與做實(shí)試點(diǎn)的地區(qū)仍然在繼續(xù)推進(jìn)做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)工作,，全國(guó)做實(shí)的累計(jì)結(jié)余為5001億元，2014年也達(dá)到20%以上的增長(zhǎng)率,，然而,，“做實(shí)”已經(jīng)不是主流。
于是,，“做空”的觀點(diǎn)開始盛行,。簡(jiǎn)而言之,，“做空”就是以后個(gè)人賬戶中沒有真實(shí)資金，而是對(duì)個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)行記賬,，把繳費(fèi)和收益都計(jì)入賬戶,，作為未來(lái)發(fā)放的依據(jù)。
然而,，“做空”的建議并沒有被決策層最終采納。目前分析,，原因有二,，一是“做空”相當(dāng)于將當(dāng)代政府的責(zé)任推給了未來(lái)政府，二是“做空”在一定程度上是養(yǎng)老保險(xiǎn)的私有化,，將大大削弱養(yǎng)老保險(xiǎn)失去社會(huì)共濟(jì)功能,。
個(gè)人賬戶待剝離？
個(gè)人賬戶的取舍并不是第一次擺在決策者面前,。早在2000年,，全國(guó)統(tǒng)一的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度運(yùn)行兩年多之后，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的朱镕基就開始交代有關(guān)部門研究是否取消個(gè)人賬戶,。
雖然“怎么分”還存在很大的爭(zhēng)議,，但“統(tǒng)賬分離”已經(jīng)成為一些專家學(xué)者的主流意見。與學(xué)界不同,，決策部門在個(gè)人賬戶的未來(lái)走向還沒有做出明確的表態(tài),。
南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授林治芬認(rèn)為，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶從社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中分離出來(lái),，讓參保人建立自愿性儲(chǔ)蓄養(yǎng)老制度,，會(huì)減少因政府干預(yù)產(chǎn)生的扭曲，會(huì)對(duì)多層次養(yǎng)老金制度的健全產(chǎn)生正面影響,。
清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心楊燕綏建議,，整合現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶、企業(yè)年金個(gè)人賬戶,、商業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶,、消費(fèi)積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金，進(jìn)入國(guó)民個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶（含機(jī)關(guān)事業(yè)單位）,，制定稅收政策,，委托受托人管理。
林治芬則認(rèn)為,，應(yīng)該實(shí)行“統(tǒng)賬分管”,，即對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶這樣兩種性質(zhì)不同且運(yùn)行規(guī)律也不同的基金實(shí)行分賬管理，在基金收入方分賬的基礎(chǔ)上,，將養(yǎng)老金支出方也分開為統(tǒng)籌和個(gè)賬各自負(fù)擔(dān),。
林治芬表示,，“統(tǒng)賬分管”之后，個(gè)人賬戶必須“記實(shí)”,。這樣就可以搞清楚這些年來(lái)政府在養(yǎng)老金上的債務(wù)到底是多少,，而不是像現(xiàn)在的“糊涂賬”。
然而,，是否能真正實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金從混賬模式到分賬管理,，還要看全國(guó)統(tǒng)籌是采取“統(tǒng)收統(tǒng)支”還是“調(diào)劑金”制度。如果是后者,，那么到時(shí)候個(gè)人賬戶能否獨(dú)立,，仍然是個(gè)未知數(shù)。
