面對(duì)洶涌的轉(zhuǎn)基因爭(zhēng)論,，身處漩渦中的科學(xué)家,、公司大佬,、監(jiān)管層、以及公眾和媒體希望政府通過(guò)立法形式來(lái)解決這場(chǎng)曠日持久的“戰(zhàn)爭(zhēng)”,。
“無(wú)論我們同意還是不同意發(fā)展轉(zhuǎn)基因,，我們已經(jīng)達(dá)成了一個(gè)共識(shí)，”同濟(jì)大學(xué)生命科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副教授何俊民說(shuō),，“那就是對(duì)它進(jìn)行嚴(yán)格控制，我們應(yīng)該有一個(gè)更加權(quán)威的法律,。”
4月28日~29日,，由環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所和中央民族大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)院主辦的“生物安全國(guó)際論壇第四次研討會(huì)”上，與會(huì)專家和學(xué)者對(duì)此展開(kāi)了深入研討,。專家認(rèn)為,，我國(guó)應(yīng)以“預(yù)防原則”作為立法基礎(chǔ)，建立一部針對(duì)整個(gè)轉(zhuǎn)基因生物安全的綜合性法律,。
不過(guò),，立法過(guò)程困難重重。
幾度流產(chǎn)
“我國(guó)生物安全立法是以外促內(nèi)的,。”北京林業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授韋貴紅說(shuō),，“我們不是根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)立法，而是根據(jù)實(shí)際情況直接將國(guó)際的立法和條約植入,。”
1992年,，我國(guó)加入《生物多樣性公約》，參與談判過(guò)程中也學(xué)習(xí)國(guó)外轉(zhuǎn)基因生物安全方面的立法經(jīng)驗(yàn),。1993年底,，國(guó)家科委（現(xiàn)為科技部）出臺(tái)了《基因工程安全管理辦法》，按照潛在危險(xiǎn)程度將基因工程分為4個(gè)等級(jí),。爾后,，農(nóng)業(yè)部于1996年出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)生物基因工程安全管理實(shí)施辦法》，國(guó)務(wù)院于2001年頒布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全條例》——這實(shí)際上是我國(guó)目前轉(zhuǎn)基因生物安全管理最高位階的法規(guī),。
此后,，衛(wèi)生部于2002年發(fā)布了《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》、國(guó)家質(zhì)檢總局2004年發(fā)布《進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫管理辦法》,、國(guó)家林業(yè)局2006年發(fā)布了《開(kāi)展林木轉(zhuǎn)基因工程活動(dòng)審批管理辦法》,。
“隨著生物技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)部又針對(duì)不同類型的轉(zhuǎn)基因生物出臺(tái)了不同的實(shí)施細(xì)則,。”農(nóng)業(yè)部科技發(fā)展中心農(nóng)藝師劉培磊認(rèn)為,，隨著這一系列法規(guī)的相繼出臺(tái)，我國(guó)轉(zhuǎn)基因生物安全法規(guī)體系基本建成,。
盡管我國(guó)已經(jīng)擁有了上述一系列管理辦法,，但何俊民認(rèn)為,，我國(guó)生物安全方面的法律法規(guī)還不完善，目前主要是有關(guān)部門從本部門管理角度制定的法規(guī)和規(guī)章,，不能滿足生物安全的全方位管理需要,，需要一部從整個(gè)轉(zhuǎn)基因生物安全角度出發(fā)的綜合性立法。
不過(guò),，據(jù)一位曾參與轉(zhuǎn)基因生物安全立法工作的人士透露,，我國(guó)實(shí)際上幾度嘗試出臺(tái)一部這樣的綜合立法，但幾度流產(chǎn),。
“轉(zhuǎn)基因技術(shù)是新興的高新技術(shù),，國(guó)家當(dāng)時(shí)對(duì)其發(fā)展趨勢(shì)還把握不準(zhǔn)，因而綜合性立法也比較困難,。”這位人士說(shuō),，“如果立法較嚴(yán)，可能會(huì)作繭自縛,，如果放得太寬,，又不能對(duì)自己形成有效保護(hù)。當(dāng)時(shí)的策略是走一步看一步,，結(jié)果拖到了現(xiàn)在,。”
該人士說(shuō)，各個(gè)部門之間復(fù)雜的關(guān)系也阻礙了這部綜合性法律問(wèn)世,。
管理真空
何俊民認(rèn)為,，由于沒(méi)有一部綜合性立法，容易導(dǎo)致多頭管理,、重復(fù)管理和管理規(guī)范缺失,。
韋貴紅說(shuō)，目前轉(zhuǎn)基因相關(guān)管理辦法的法律位階比較低,，規(guī)定比較零散,。“如果發(fā)生了突發(fā)事件，而這個(gè)事件又處于各個(gè)部門的調(diào)整之外,，那么該如何應(yīng)對(duì),？這就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)管理的真空。”
韋貴紅說(shuō),，另一個(gè)值得注意的問(wèn)題是,，目前的立法主要關(guān)注轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)化問(wèn)題,，忽視生態(tài)安全及公共健康問(wèn)題,。
中國(guó)政法大學(xué)于文軒副教授和陳懿博士認(rèn)為，目前存在政出多門的情況,。除了農(nóng)業(yè)部外,，環(huán)保部,、科技部、衛(wèi)生部,、質(zhì)檢總局,、商務(wù)部及海關(guān)等部門對(duì)轉(zhuǎn)基因生物安全都有管理職權(quán)。在這種情況下,，在進(jìn)一步立法中如何協(xié)調(diào)安排各部門之間的管理職責(zé),，是一個(gè)必須面對(duì)的問(wèn)題。
“更為重要的是,，我們現(xiàn)在缺乏對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督,。這也是導(dǎo)致管理體制不順暢的一個(gè)重要原因。”陳懿說(shuō),，“此外，司法救濟(jì)困難及維權(quán)途徑不暢的問(wèn)題也不應(yīng)該被忽略,。”
凡此種種,，讓不少人把解決問(wèn)題的希望寄托在一部綜合性的法律上。今年兩會(huì)上,，就有全國(guó)政協(xié)委員,、天津大學(xué)教授何悅等人提出要加快推進(jìn)對(duì)轉(zhuǎn)基因生物安全的立法。此后,，也有消息稱科技部,、環(huán)保部和商務(wù)部正在緊鑼密鼓地推動(dòng)相關(guān)立法工作。
環(huán)保部挑大梁,？
“需要有一個(gè)更加權(quán)威的法律,，這已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但是立法的理論基礎(chǔ)是什么,？”何俊民反問(wèn),。于文軒和陳懿主張以“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”作為最主要的立法原則，此外應(yīng)貫徹“謹(jǐn)慎發(fā)展原則”和“全程監(jiān)管原則”,。
陳懿認(rèn)為,，謹(jǐn)慎發(fā)展原則和全程監(jiān)管原則與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則緊密聯(lián)系，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則決定了轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)業(yè)需要謹(jǐn)慎發(fā)展和全程監(jiān)管,。全程監(jiān)管一般被認(rèn)為是指“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;,。但是基于轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)業(yè)的特殊性，監(jiān)管范圍還要向兩端繼續(xù)擴(kuò)展,。
而構(gòu)筑這樣一部法律的目的,，主要應(yīng)該是保護(hù)人體健康、維護(hù)生態(tài)安全以及促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展,。立法應(yīng)該盡可能全面地保護(hù)人體健康不受轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的影響,。另外,，究竟如何是生物技術(shù)的健康發(fā)展？是以產(chǎn)業(yè)利益最大化為目的,？還是以實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)先,、生物多樣性優(yōu)先的健康發(fā)展？這都需要進(jìn)一步討論,。
來(lái)自玻利維亞環(huán)境和水資源部的生物安全顧問(wèn)Georgina M .Catacora V.說(shuō),，玻利維亞對(duì)轉(zhuǎn)基因的立法堅(jiān)持謹(jǐn)慎的原則，優(yōu)先考慮生物多樣性,，重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)和自然的互動(dòng),。
何俊民也認(rèn)為，轉(zhuǎn)基因生物安全立法基本原則應(yīng)當(dāng)基于“預(yù)防原則”,，這也完全符合我國(guó)已締約的《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》的基本思想,，也可避免我國(guó)在轉(zhuǎn)基因食品對(duì)外貿(mào)易中遭遇轉(zhuǎn)基因技術(shù)貿(mào)易壁壘。
專家們希望通過(guò)上述立法努力形成一個(gè)更加健全的法規(guī)體系,，其主體包括綜合性的轉(zhuǎn)基因生物安全法,、相關(guān)的專項(xiàng)立法、轉(zhuǎn)基因技術(shù)活動(dòng)管理立法,、轉(zhuǎn)基因生物安全損害賠償立法四個(gè)部分,。
“制定專門的綜合性生物安全立法是我們希望推動(dòng)的重點(diǎn)。”于文軒和陳懿認(rèn)為,，綜合性生物安全立法的設(shè)計(jì)框架可以遵循兩種思路,，一個(gè)是根據(jù)生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈全程進(jìn)行監(jiān)管的縱向思路，第二個(gè)是根據(jù)各個(gè)行業(yè)（如種植業(yè),、林業(yè),、漁業(yè)等）進(jìn)行監(jiān)管的橫向思路。
“從立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,，我們覺(jué)得縱向監(jiān)管的思路似乎更能夠全面覆蓋需要監(jiān)管的事項(xiàng),。”陳懿說(shuō)。此外,，該專門立法還需要注重與其他立法的銜接,，才能最大限度地發(fā)揮立法與制度體系的綜合功效。
在行政管理分工上,，由于目前已有多個(gè)部門具有轉(zhuǎn)基因生物安全管理職責(zé),，如何把這些部門之間的職責(zé)協(xié)調(diào)起來(lái)，也是專家們重點(diǎn)考慮的地方,。于文軒等人提出,，可以由環(huán)境保護(hù)部作為統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)；但在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理方面,，還應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行監(jiān)管,。
“農(nóng)業(yè)部不會(huì)同意的,。”會(huì)議主持者、環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所研究員,、中央民族大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院教授薛達(dá)元對(duì)《科學(xué)時(shí)報(bào)》記者說(shuō),，“我們做了十年，做不下去,。” （生物谷Bioon.com）
