面對洶涌的轉(zhuǎn)基因爭論，身處漩渦中的科學(xué)家,、公司大佬,、監(jiān)管層、以及公眾和媒體希望政府通過立法形式來解決這場曠日持久的“戰(zhàn)爭”,。
“無論我們同意還是不同意發(fā)展轉(zhuǎn)基因,，我們已經(jīng)達(dá)成了一個(gè)共識，”同濟(jì)大學(xué)生命科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副教授何俊民說,，“那就是對它進(jìn)行嚴(yán)格控制,，我們應(yīng)該有一個(gè)更加權(quán)威的法律。”
4月28日~29日,，由環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所和中央民族大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)院主辦的“生物安全國際論壇第四次研討會(huì)”上,，與會(huì)專家和學(xué)者對此展開了深入研討。專家認(rèn)為,，我國應(yīng)以“預(yù)防原則”作為立法基礎(chǔ),，建立一部針對整個(gè)轉(zhuǎn)基因生物安全的綜合性法律。
不過,，立法過程困難重重,。
幾度流產(chǎn)
“我國生物安全立法是以外促內(nèi)的。”北京林業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授韋貴紅說,，“我們不是根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)立法,，而是根據(jù)實(shí)際情況直接將國際的立法和條約植入。”
1992年,，我國加入《生物多樣性公約》,，參與談判過程中也學(xué)習(xí)國外轉(zhuǎn)基因生物安全方面的立法經(jīng)驗(yàn),。1993年底，國家科委（現(xiàn)為科技部）出臺了《基因工程安全管理辦法》,，按照潛在危險(xiǎn)程度將基因工程分為4個(gè)等級,。爾后，農(nóng)業(yè)部于1996年出臺了《農(nóng)業(yè)生物基因工程安全管理實(shí)施辦法》,，國務(wù)院于2001年頒布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全條例》——這實(shí)際上是我國目前轉(zhuǎn)基因生物安全管理最高位階的法規(guī)。
此后,，衛(wèi)生部于2002年發(fā)布了《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》,、國家質(zhì)檢總局2004年發(fā)布《進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫管理辦法》、國家林業(yè)局2006年發(fā)布了《開展林木轉(zhuǎn)基因工程活動(dòng)審批管理辦法》,。
“隨著生物技術(shù)的發(fā)展,，農(nóng)業(yè)部又針對不同類型的轉(zhuǎn)基因生物出臺了不同的實(shí)施細(xì)則。”農(nóng)業(yè)部科技發(fā)展中心農(nóng)藝師劉培磊認(rèn)為,，隨著這一系列法規(guī)的相繼出臺,，我國轉(zhuǎn)基因生物安全法規(guī)體系基本建成。
盡管我國已經(jīng)擁有了上述一系列管理辦法,，但何俊民認(rèn)為,，我國生物安全方面的法律法規(guī)還不完善，目前主要是有關(guān)部門從本部門管理角度制定的法規(guī)和規(guī)章,，不能滿足生物安全的全方位管理需要,，需要一部從整個(gè)轉(zhuǎn)基因生物安全角度出發(fā)的綜合性立法。
不過,，據(jù)一位曾參與轉(zhuǎn)基因生物安全立法工作的人士透露,，我國實(shí)際上幾度嘗試出臺一部這樣的綜合立法，但幾度流產(chǎn),。
“轉(zhuǎn)基因技術(shù)是新興的高新技術(shù),，國家當(dāng)時(shí)對其發(fā)展趨勢還把握不準(zhǔn)，因而綜合性立法也比較困難,。”這位人士說,，“如果立法較嚴(yán)，可能會(huì)作繭自縛,，如果放得太寬,，又不能對自己形成有效保護(hù)。當(dāng)時(shí)的策略是走一步看一步,，結(jié)果拖到了現(xiàn)在,。”
該人士說，各個(gè)部門之間復(fù)雜的關(guān)系也阻礙了這部綜合性法律問世,。
管理真空
何俊民認(rèn)為,，由于沒有一部綜合性立法,，容易導(dǎo)致多頭管理、重復(fù)管理和管理規(guī)范缺失,。
韋貴紅說,，目前轉(zhuǎn)基因相關(guān)管理辦法的法律位階比較低，規(guī)定比較零散,。“如果發(fā)生了突發(fā)事件,，而這個(gè)事件又處于各個(gè)部門的調(diào)整之外，那么該如何應(yīng)對,？這就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)管理的真空,。”
韋貴紅說，另一個(gè)值得注意的問題是,，目前的立法主要關(guān)注轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)的技術(shù),、產(chǎn)業(yè)化問題，忽視生態(tài)安全及公共健康問題,。
中國政法大學(xué)于文軒副教授和陳懿博士認(rèn)為,，目前存在政出多門的情況。除了農(nóng)業(yè)部外,，環(huán)保部,、科技部、衛(wèi)生部,、質(zhì)檢總局,、商務(wù)部及海關(guān)等部門對轉(zhuǎn)基因生物安全都有管理職權(quán)。在這種情況下,，在進(jìn)一步立法中如何協(xié)調(diào)安排各部門之間的管理職責(zé),，是一個(gè)必須面對的問題。
“更為重要的是,，我們現(xiàn)在缺乏對監(jiān)管者的監(jiān)督,。這也是導(dǎo)致管理體制不順暢的一個(gè)重要原因。”陳懿說,，“此外,，司法救濟(jì)困難及維權(quán)途徑不暢的問題也不應(yīng)該被忽略。”
凡此種種,，讓不少人把解決問題的希望寄托在一部綜合性的法律上,。今年兩會(huì)上，就有全國政協(xié)委員,、天津大學(xué)教授何悅等人提出要加快推進(jìn)對轉(zhuǎn)基因生物安全的立法,。此后，也有消息稱科技部,、環(huán)保部和商務(wù)部正在緊鑼密鼓地推動(dòng)相關(guān)立法工作,。
環(huán)保部挑大梁,？
“需要有一個(gè)更加權(quán)威的法律，這已經(jīng)達(dá)成共識,，但是立法的理論基礎(chǔ)是什么,？”何俊民反問。于文軒和陳懿主張以“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”作為最主要的立法原則,，此外應(yīng)貫徹“謹(jǐn)慎發(fā)展原則”和“全程監(jiān)管原則”,。
陳懿認(rèn)為，謹(jǐn)慎發(fā)展原則和全程監(jiān)管原則與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則緊密聯(lián)系,，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則決定了轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)業(yè)需要謹(jǐn)慎發(fā)展和全程監(jiān)管,。全程監(jiān)管一般被認(rèn)為是指“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;。但是基于轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)業(yè)的特殊性,，監(jiān)管范圍還要向兩端繼續(xù)擴(kuò)展。
而構(gòu)筑這樣一部法律的目的,，主要應(yīng)該是保護(hù)人體健康,、維護(hù)生態(tài)安全以及促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展。立法應(yīng)該盡可能全面地保護(hù)人體健康不受轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的影響,。另外,，究竟如何是生物技術(shù)的健康發(fā)展？是以產(chǎn)業(yè)利益最大化為目的,？還是以實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)先,、生物多樣性優(yōu)先的健康發(fā)展？這都需要進(jìn)一步討論,。
來自玻利維亞環(huán)境和水資源部的生物安全顧問Georgina M .Catacora V.說,，玻利維亞對轉(zhuǎn)基因的立法堅(jiān)持謹(jǐn)慎的原則，優(yōu)先考慮生物多樣性,，重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)和自然的互動(dòng),。
何俊民也認(rèn)為，轉(zhuǎn)基因生物安全立法基本原則應(yīng)當(dāng)基于“預(yù)防原則”,，這也完全符合我國已締約的《卡塔赫納生物安全議定書》的基本思想,，也可避免我國在轉(zhuǎn)基因食品對外貿(mào)易中遭遇轉(zhuǎn)基因技術(shù)貿(mào)易壁壘。
專家們希望通過上述立法努力形成一個(gè)更加健全的法規(guī)體系,，其主體包括綜合性的轉(zhuǎn)基因生物安全法,、相關(guān)的專項(xiàng)立法、轉(zhuǎn)基因技術(shù)活動(dòng)管理立法,、轉(zhuǎn)基因生物安全損害賠償立法四個(gè)部分,。
“制定專門的綜合性生物安全立法是我們希望推動(dòng)的重點(diǎn)。”于文軒和陳懿認(rèn)為,，綜合性生物安全立法的設(shè)計(jì)框架可以遵循兩種思路,，一個(gè)是根據(jù)生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈全程進(jìn)行監(jiān)管的縱向思路,，第二個(gè)是根據(jù)各個(gè)行業(yè)（如種植業(yè)、林業(yè),、漁業(yè)等）進(jìn)行監(jiān)管的橫向思路,。
“從立法經(jīng)驗(yàn)來看，我們覺得縱向監(jiān)管的思路似乎更能夠全面覆蓋需要監(jiān)管的事項(xiàng),。”陳懿說,。此外，該專門立法還需要注重與其他立法的銜接,，才能最大限度地發(fā)揮立法與制度體系的綜合功效,。
在行政管理分工上，由于目前已有多個(gè)部門具有轉(zhuǎn)基因生物安全管理職責(zé),，如何把這些部門之間的職責(zé)協(xié)調(diào)起來,，也是專家們重點(diǎn)考慮的地方。于文軒等人提出,，可以由環(huán)境保護(hù)部作為統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)關(guān),；但在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理方面，還應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行監(jiān)管,。
“農(nóng)業(yè)部不會(huì)同意的,。”會(huì)議主持者、環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所研究員,、中央民族大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院教授薛達(dá)元對《科學(xué)時(shí)報(bào)》記者說,，“我們做了十年，做不下去,。” （生物谷Bioon.com）
