摘要：中國的生態(tài)和環(huán)境變化態(tài)勢是穩(wěn)中有好但改善緩慢。“十二五”期間中國生態(tài)文明建設(shè)的基本思路應(yīng)是：貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，從生產(chǎn),、消費(fèi),、貿(mào)易等領(lǐng)域全方位加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,，從制度層面形成全社會資源節(jié)約,、環(huán)境友好型發(fā)展的合力，優(yōu)先解決危害人民群眾健康的環(huán)境問題和實(shí)行對環(huán)境質(zhì)量的健康風(fēng)險(xiǎn)管理,。為實(shí)現(xiàn)“十二五”末期環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的主要目標(biāo),，應(yīng)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，以主體功能區(qū)劃為依據(jù),，合理布局產(chǎn)業(yè),，解決重點(diǎn)區(qū)域問題；優(yōu)化制度建設(shè),，強(qiáng)化政策導(dǎo)向,，通過產(chǎn)業(yè)政策和治理行動積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；加大執(zhí)法監(jiān)察力度,，完善政策協(xié)調(diào)體制,，落實(shí)相關(guān)部門責(zé)任；以人體健康為本優(yōu)化環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政資源配置并形成以健康影響為依據(jù)的環(huán)境管理制度,；通過技術(shù)進(jìn)步提高環(huán)境保護(hù)水平和環(huán)境管理效能,；進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境重點(diǎn)整治。
關(guān)鍵詞：環(huán)境,，“十二五”規(guī)劃,，生態(tài)文明建設(shè)，管理效能
“十二五”是中國實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的關(guān)鍵時期——發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變應(yīng)基本成型且主要發(fā)展指標(biāo)應(yīng)在這個時期末逼近目標(biāo)。為完成全面建設(shè)小康社會的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)目標(biāo),，黨的十七大報(bào)告指出了一條路徑——“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),、增長方式,、消費(fèi)模式”。沿著這條路徑,，可以根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和環(huán)境保護(hù)能力,，針對下一階段中國主要環(huán)境問題，按照以人為本的科學(xué)發(fā)展觀提出“十二五”期間的生態(tài)文明建設(shè)思路,、目標(biāo)和政策建議,。
一、當(dāng)前中國生態(tài)和環(huán)境變化的基本態(tài)勢：穩(wěn)中有好但改善緩慢
在即將過去的“十一五”中,，盡管經(jīng)濟(jì)增長速度基本不減,，中國完成環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域目標(biāo)的情況總體來看還較“十五”期間為好。這種“較好”的依據(jù)是：在《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）中提出的與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的3個約束性指標(biāo)均在2008年和2009年提前完成,，“十一五”規(guī)劃將有望成為首個環(huán)保指標(biāo)如期完成的五年計(jì)劃（規(guī)劃）,；而且，這種“較好”是有環(huán)境保護(hù)能力作支撐的：相對“十五”末期,，目前全國已新增城市污水處理能力1149萬噸／日,，新增燃煤脫硫機(jī)組裝機(jī)容量9712萬千瓦，關(guān)停小火電1669萬千瓦,，財(cái)政性環(huán)境保護(hù)投入約占GDP的1.5%……
這種“較好”還可以更直接地從全國環(huán)境質(zhì)量的面上變化看出,。水環(huán)境方面，從地表水環(huán)境質(zhì)量來看,，盡管全國地表水污染依然嚴(yán)重,，但大江大河水環(huán)境質(zhì)量總體上呈穩(wěn)定狀態(tài)，且淮河流域總體水質(zhì)由重度污染變?yōu)橹卸任廴?，水質(zhì)有所好轉(zhuǎn),；大氣環(huán)境方面，113個環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量有所提高,，達(dá)標(biāo)城市比例顯著上升,，大氣中S0
總體來說，相對“十五”期間,，“十一五”期間中國的生態(tài)和環(huán)境變化態(tài)勢是穩(wěn)中有好——環(huán)境質(zhì)量基本保持平穩(wěn)狀態(tài),，生態(tài)惡化趨勢初步得到遏制，某些區(qū)域的少數(shù)指標(biāo)開始轉(zhuǎn)好,。這與20世紀(jì)90年代以來呈現(xiàn)的“局部好轉(zhuǎn),、整體惡化”情況相比，有質(zhì)的變化；也比一些發(fā)達(dá)國家在這個發(fā)展階段環(huán)境質(zhì)量的變化更好——在工業(yè)化,、城市化中期就已經(jīng)基本終止了環(huán)境惡化的趨勢,。
不過，應(yīng)該看到,，這種“穩(wěn)中有好”是20世紀(jì)90年代以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和環(huán)境治理,、生態(tài)建設(shè)工作共同致力的累積成果，只是由于發(fā)展階段的變化,、治理力度的加大以及相關(guān)監(jiān)測的階段性才使得這個總體態(tài)勢的變化在“十一五”期間初露端倪,；還應(yīng)該看到，盡管環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)取得了較大成績,，環(huán)境質(zhì)量仍有四方面問題比較突出：一是地表水的污染依然嚴(yán)重,，七大水系水質(zhì)總體為中度污染，湖泊富營養(yǎng)化問題突出,，近岸海域水質(zhì)總體為輕度污染,。2008年中國地表水746個國控?cái)嗝妫竦舰箢愃谋壤秊?7.7%,，V類或劣V類水占23%,，且人口密集地區(qū)作為飲用水源的水體環(huán)境質(zhì)量沒有得到顯著改善。二是部分城市空氣污染仍然較重,，重點(diǎn)城市未達(dá)到空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)的城市比例較高,，城市空氣質(zhì)量優(yōu)良率天數(shù)沒有很大的提高。三是農(nóng)村環(huán)境問題日益突出,，生活污染加劇,，面源污染加重，工礦污染凸顯,，飲水安全存在隱患,，農(nóng)村環(huán)境呈現(xiàn)出“小污易成大污、小污已成大害”的局面,。四是中國依然是一個“缺林少綠”的國家,，全國荒漠化土地面積仍高達(dá)263.62萬平方公里，森林覆蓋率仍未達(dá)到世界平均水平,。而且,，值得警惕的是，在中國人群總體健康水平顯著提高的大背景下,，“十一五”期間一些與環(huán)境污染相關(guān)的疾病的死亡率或患病率出現(xiàn)了持續(xù)上升趨勢,。從與已知?dú)v史情況的比對中可以發(fā)現(xiàn)，中國已進(jìn)入環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害高發(fā)期——既有突發(fā)性環(huán)境污染事故導(dǎo)致的健康損害（如陜西鳳翔血鉛污染事件,、湖南瀏陽鎘污染事件）,，也有慢性累積效應(yīng)導(dǎo)致的健康損害（如農(nóng)村局部地區(qū)癌癥高發(fā),、某些省出生缺陷發(fā)生率有所上升等）。環(huán)境與健康問題如果不能及時處理好,，將成為影響經(jīng)濟(jì),、社會持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展的重要危險(xiǎn)因素，環(huán)保的成果也可能一損俱損,。
總之,，盡管“十一五”期間生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作的績效比“十五”要好，考慮到公眾對良好環(huán)境質(zhì)量的訴求與日俱增以及基本公共服務(wù)均等化的要求,，考慮到環(huán)境污染已成為影響人群健康的重要危險(xiǎn)因素，環(huán)境質(zhì)量的改善仍然不盡如人意,；另外,，中國的消費(fèi)模式離生態(tài)文明的要求差之甚遠(yuǎn)，相關(guān)法規(guī)和民俗的制約不夠,，傳統(tǒng)文化中的一些不足再加上某些外來不良影響導(dǎo)致的鋪張奢靡之風(fēng)依然盛行,；還有，環(huán)境治理能力上的地區(qū)差距,、城鄉(xiāng)差距仍然較大,，這使環(huán)境治理乃至環(huán)境質(zhì)量上與現(xiàn)代化程度同步的地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別也開始顯現(xiàn),。因此,，未來環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的壓力仍然較大。
二,、中國環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中有好但改善緩慢的成因分析
環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中有好但改善緩慢,，既反映了環(huán)境治理措施的有效，也反映了環(huán)境治理難以迅速顯著見效,，這種狀況既與中國的發(fā)展階段和增長方式有關(guān),，也與環(huán)境治理的制度建設(shè)和實(shí)施力度有關(guān)。
（一）穩(wěn)中有好的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
在分析環(huán)境質(zhì)量改善緩慢的原因之前,，有必要先總結(jié)“十一五”期間環(huán)境質(zhì)量“穩(wěn)中有好”的經(jīng)驗(yàn),，以便未來保持。這種經(jīng)驗(yàn)可用“三個減排”概括：結(jié)構(gòu)減排,、工程減排,、監(jiān)管減排。
第一,，經(jīng)濟(jì)增長方式的“綠色化”對完成減排指標(biāo)貢獻(xiàn)最大,。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步使得萬元GDP產(chǎn)值的污染物排放量顯著下降，兩個市場,、兩種資源也減輕了工礦污染,。這種“綠色化”與環(huán)境保護(hù)參與宏觀調(diào)控不無關(guān)系，這種參與包括：環(huán)境保護(hù)形成硬約束并以規(guī)劃、考核,、審批等硬手段體現(xiàn),，尤其依托環(huán)境影響評價一票否決制度建立起來的“區(qū)域限批”制度，對各地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起到了一定作用,，而節(jié)能減排約束性指標(biāo),、環(huán)境保護(hù)與領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核掛鉤以及主體功能區(qū)劃的配套政策等也使得環(huán)境保護(hù)更易于與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。第二,，依靠工程手段的環(huán)境治理也取得了顯著成效,。環(huán)境污染治理投資逐年增加，2008年已占當(dāng)年GDP的1.49%,。根據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院的研究,，“十一五”規(guī)劃實(shí)施以來，污水處理廠建設(shè)運(yùn)營貢獻(xiàn)的減排量占全國COD減排量的50%,，燃煤電廠脫硫貢獻(xiàn)的減排量占全國S0
