一寫(xiě)字樓內(nèi)？,，員工在“吸煙有害”公益廣告牌前抽煙,。 本報(bào)記者朱嘉磊攝
回顧即將結(jié)束的市十三屆人大常委會(huì)五年立法工作，其在立法工作鏈條上的三大突破點(diǎn)值得總結(jié)：即在全國(guó)率先探索實(shí)施法規(guī)預(yù)案研究,、立項(xiàng)論證,、立法后評(píng)估，這三項(xiàng)程序形成了北京市人大立法程序新機(jī)制,。作為法規(guī)預(yù)案研究的案例,，《北京市控?zé)煑l例》擬列入今年的立法計(jì)劃。
1
立法前調(diào)研為立法復(fù)雜性破題
對(duì)一些敏感問(wèn)題(如控?zé)?、噪音污染?,，先不說(shuō)納不納入立法計(jì)劃，先搞立法研究，委托給專(zhuān)家先行調(diào)研,、論證其可行性,。
何為預(yù)案研究？“以控?zé)煘槔?，似乎有必要立法,，代表也?jīng)常提出一些立法建議,，但是立了之后能否執(zhí)行,？”北京市人大常委會(huì)新聞發(fā)言人劉維林說(shuō)。
什么樣的項(xiàng)目能納入法規(guī)預(yù)案研究范圍,？市人大常委會(huì)法制辦主任張引進(jìn)一步解釋?zhuān)才欧ㄒ?guī)預(yù)案研究,，主要考慮首都地方立法具有其特殊性，對(duì)一些百姓關(guān)注,，有立法必要性,，但又存在立法難度的重要問(wèn)題，常委會(huì)在未將其納入立法計(jì)劃之前,，先委托一些大學(xué)或研究機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家進(jìn)行研究論證,，充分發(fā)揮研究機(jī)構(gòu)的智力優(yōu)勢(shì)，在此基礎(chǔ)上起草法規(guī)草案,，再提請(qǐng)主任會(huì)議決定是否納入立法計(jì)劃,。
《北京市控制吸煙條例》即在專(zhuān)家學(xué)者和人大代表的呼吁下，作為北京市首個(gè)法規(guī)預(yù)案研究項(xiàng)目被確定下來(lái),。成為市人大常委會(huì)首個(gè)進(jìn)行法規(guī)預(yù)案研究的條例,。
同時(shí)，在2011年北京市“兩會(huì)”上,，提交制定“北京市控制吸煙條例”建議的市人大代表,、中國(guó)政法大學(xué)教授應(yīng)松年，就成為該預(yù)案研究的被委托人,。
應(yīng)松年在該建議中提出,，應(yīng)將控?zé)熒仙椒蓪用妫ㄟ^(guò)明確責(zé)任主體,、明確控?zé)燁I(lǐng)域,，為控?zé)熖峁┣袑?shí)有效的法律保障，維護(hù)非吸煙者的合法權(quán)益,，在結(jié)合北京實(shí)際情況的基礎(chǔ)上,，循序漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)控?zé)煛?/p>
2
智囊團(tuán)起草避免立法部門(mén)化
“預(yù)案研究，對(duì)保障立法的科學(xué)性,、民主性,，防止‘部門(mén)立法’有很大好處。”北京市人大代表,、北京大學(xué)教授姜明安也表示,。
在吸收了項(xiàng)目組的意見(jiàn)和建議后,，《北京市控制吸煙條例》(專(zhuān)家建議稿)于2012年3月底正式對(duì)外公布并征求意見(jiàn)。
擬規(guī)定室內(nèi)公共場(chǎng)所,、工作場(chǎng)所,、公共交通工具內(nèi)全面禁煙，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)的室外區(qū)域禁止吸煙,，風(fēng)景名勝區(qū),、公園、游樂(lè)場(chǎng)等室外區(qū)域應(yīng)當(dāng)劃定吸煙區(qū),，吸煙區(qū)外禁止吸煙,。公民在禁煙場(chǎng)所吸煙且不聽(tīng)勸阻的，或?qū)⒚媾R50元至200元的罰款,。此外,，專(zhuān)家稿還建議在每年5月31日“世界無(wú)煙日”當(dāng)天停止售煙一天。
專(zhuān)家稿一面世,，便引發(fā)了巨大反響,。征求意見(jiàn)期間，有人根據(jù)自己“被吸煙”經(jīng)歷支持控?zé)?，也有人質(zhì)疑條款嚴(yán)苛難以執(zhí)行,。市人大法制辦表示，吸收各方意見(jiàn)修改后的專(zhuān)家建議稿將成為控?zé)煑l例的基礎(chǔ)性文本,，交給相關(guān)部門(mén),。
十三屆人大常委會(huì)五年來(lái)共完成了控?zé)煑l例、基本住房保障條例,、農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅條例和養(yǎng)犬管理規(guī)定(修訂)等四項(xiàng)法規(guī)預(yù)案研究,，現(xiàn)已完成了報(bào)告和專(zhuān)家建議稿，擬全部列入十四屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃,。其中,，控?zé)煑l例有望排入今年的立項(xiàng)論證計(jì)劃。
張引表示,，法規(guī)預(yù)案研究是立法機(jī)制的一個(gè)非常有意義的探索,。同時(shí)，張引稱,，采取這種方式會(huì)對(duì)立法質(zhì)量打下很牢固的基礎(chǔ),，同時(shí)避免了立法部門(mén)化，通過(guò)專(zhuān)家學(xué)者,、項(xiàng)目組,、多方單位都進(jìn)來(lái)，在這個(gè)機(jī)制下部門(mén)利益得到最大的壓縮。更好地規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)作,，促進(jìn)社會(huì)公平正義,。
3
立法后評(píng)估為法規(guī)實(shí)施修訂方向
法律制定頒布后，實(shí)施效果如何,？也是本市立法機(jī)關(guān)需要“操心”的重要事項(xiàng),。幾年來(lái)，常委會(huì)先后對(duì)養(yǎng)犬管理規(guī)定,、歷史文化名城保護(hù)條例,、實(shí)施動(dòng)物防疫法辦法、學(xué)前教育條例等法規(guī)開(kāi)展立法后評(píng)估,。
“立法后評(píng)估”是市人大常委會(huì)開(kāi)創(chuàng)的一項(xiàng)新的工作機(jī)制,，形式比較靈活,，既可由立法機(jī)構(gòu)委托第三方單位開(kāi)展獨(dú)立調(diào)研,，形成獨(dú)立的評(píng)估報(bào)告，也可與立法機(jī)構(gòu)及其部門(mén)共同開(kāi)展調(diào)研工作,。據(jù)市人大常委會(huì)法制辦負(fù)責(zé)人介紹,，立法后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)大致可以分為四類(lèi)：考察法規(guī)在制定后是否達(dá)到立法預(yù)期的效果、從法規(guī)實(shí)施情況總結(jié)立法的有益經(jīng)驗(yàn),、評(píng)估法規(guī)與形勢(shì)發(fā)展是否相適應(yīng),、對(duì)法規(guī)規(guī)定的一些制度或者執(zhí)法行為進(jìn)行成本分析評(píng)估。
《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》與百姓最貼近,，立法時(shí)矛盾也最多,。這部法規(guī)2003年出臺(tái)，2009年,，這一規(guī)定成為第一部單項(xiàng)法規(guī)立法后評(píng)估項(xiàng)目,。時(shí)任市人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法辦副主任潘愛(ài)兵介紹說(shuō)，評(píng)估發(fā)現(xiàn),，盡管新規(guī)實(shí)施后全市登記犬只數(shù)量每年遞增10萬(wàn)只,，可還是有大量犬只隱匿未登記，尤其農(nóng)村地區(qū)登記率很低,。此外,，相當(dāng)一部分養(yǎng)犬人存在遛犬不系鏈、不清理犬糞便等陋習(xí),，養(yǎng)犬人與不養(yǎng)犬人之間的矛盾日益尖銳,。評(píng)估小組提出，在基層建立健全包括街道辦,、社區(qū)民警,、居委會(huì)、物業(yè)等在內(nèi)三級(jí)養(yǎng)犬管理工作監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，逐步形成居委會(huì)監(jiān)督檢查,、社區(qū)服務(wù)站具體指導(dǎo),、養(yǎng)犬自律會(huì)引導(dǎo)養(yǎng)犬人的“三位一體”社區(qū)養(yǎng)犬管理和服務(wù)工作模式。
目前,，養(yǎng)犬管理規(guī)定已完成法規(guī)預(yù)案研究,，計(jì)劃由本屆人大常委會(huì)進(jìn)行修訂完善。
本報(bào)記者孫乾